Fiscalité et retraites: comment le pacte politique de l’année a été scellé

Peu conventionnel, le pacte semble tenir le coup. Deux semaines après avoir créé la stupeur, le coup concocté par une commission du Conseil des Etats fait son chemin. Les résistances tombent les unes après les autres. Pas complètement, cependant. Le Parti vert’libéral, le Parti bourgeois-démocratique (PBD), l’Union patronale suisse (UPS) et l’extrême gauche restent sceptiques, voire opposés à l’idée de jumeler le Projet fiscal 17 (PF17), né sur les cendres de la défunte réforme de l’imposition des entreprises III, et le financement de l’AVS. Rien n’est d’ailleurs joué, car beaucoup de ceux qui soutiennent ce projet le font en se pinçant le nez.

Lors de l'annonce: La réforme fiscale des entreprises devrait renflouer l’AVS

Comment a-t-il pris corps? Pour le comprendre, il faut remonter aux deux échecs de 2017, ceux de la RIE III et de la Prévoyance vieillesse 2020 (PV2020). Dans les deux cas, le Conseil fédéral s’est remis au travail. Il a présenté au début de cette année des scénarios de repêchage. D’un côté, Ueli Maurer a relancé une réforme fiscale, le PF17, qui a été vidée des éléments les plus controversés, notamment les intérêts notionnels. De l’autre, Alain Berset a séparé la réforme des retraites en deux et se concentre en priorité sur l’AVS: il a envisagé de relever la TVA de 1,7 point, d’égaliser l’âge de la retraite à 65 ans et d’accorder des compensations aux femmes devant travailler un an de plus. Un projet concret sera mis en consultation avant l’été.

Deux scénarios de départ, sans l’AVS

Selon plusieurs sources concordantes, les premières discussions dans les coulisses du Conseil des Etats ont eu lieu avant Noël. Elles ont dès le début porté sur la nécessité de glisser une compensation sociale dans la réforme de l’imposition des entreprises. Tout le monde a reconnu ce besoin. Même Economiesuisse, qui s’appuie sur des enquêtes d’opinion effectuées durant l’hiver. Au départ, deux scénarios tenaient la corde: augmenter les allocations familiales ou renforcer les subsides pour les primes d’assurance maladie. «L’AVS n’était pas sur le radar», glisse une personne qui a été rapidement informée des tractations naissantes.

Le 21 mars, le Conseil fédéral a présenté le PF17. Comme compensation sociale, il a retenu l’idée d’une hausse des allocations familiales de 30 francs par mois. Les réactions ont été mitigées. Pour plusieurs raisons. Premièrement, ces prestations relèvent de la compétence des cantons et non de la Confédération. Deuxièmement, plusieurs cantons, dont tous les romands sauf Neuchâtel, ont déjà des minima plus élevés que ce qui était proposé. Cette mesure n’aurait pas profité à assez de monde. Constatant que ce scénario ne fonctionnait pas, un groupe de sénateurs s’est alors discrètement mis à réfléchir à une solution qui profiterait à l’AVS.

Liens avec les grandes organisations

Qui a pris part à ces discussions? Le conseiller aux Etats PDC Konrad Graber est dans le coup dès le début. Comme le président du PS, Christian Levrat, et le socialiste saint-gallois Paul Rechsteiner, ce qui a permis d’ouvrir une ligne directe avec l’Union syndicale suisse (USS), dont ce dernier est le président. A droite, les radicaux Ruedi Noser et Karin Keller-Sutter ont rejoint le groupe. Le premier nommé, membre du comité d’Economiesuisse, assurait le lien avec la faîtière de l’économie. La seconde siège au comité directeur de l’Union patronale suisse (UPS). Il était indispensable de jouer sur ces deux tableaux, car la politique fiscale est de la compétence d’Economiesuisse alors que l’UPS s’occupe des assurances sociales. Pirmin Bischof (PDC/SO), le président de la Commission de l’économie et des redevances (CER), dont ces sénateurs et sénatrice sont tous membres à l’exception de Paul Rechsteiner, a été associé aux réflexions.

Peut-on pour autant, comme l’a fait la NZZ am Sonntag, qualifier cette phalange sénatoriale hexacéphale de «cabinet de l’ombre» qui donnerait le ton lorsqu’il s’agit de débloquer des dossiers embourbés? C’est oublier que les alliances varient d’un sujet à l’autre. Pour la PV2020, l’idée d’augmenter les rentes AVS de 70 francs avait été négociée entre Urs Schwaller (PDC), Paul Rechsteiner, Christian Levrat, Christine Egerszegi (PLR, minoritaire dans son parti), Verena Diener (PVL) et, plus tard, Konrad Graber. Karin Keller-Sutter était dans l’autre camp. Ce ne sont donc pas toujours les mêmes personnes qui sont à la manœuvre. La constellation qui est à l’origine du jumelage entre le PF17 et l’AVS offre d’ailleurs une assise plus large que celle qui a tenté de porter la PV2020. Elle implique trois partis gouvernementaux alors que l’augmentation des rentes du premier pilier n’avait été soutenue que par le PS et le PDC. Cela s’était révélé insuffisant face à l’opposition de l’UDC et du PLR.

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Début avril, la CER a auditionné des représentants des cantons, des villes, des partenaires sociaux et des associations économiques. Elle les a interrogés sur la proposition du Conseil fédéral, mais n’a rien dit d’un possible plan B qui porterait sur l’AVS, se souvient un participant. Elle a discrètement poursuivi ses réflexions. Partant du principe que, après avoir privé la caisse fédérale de recettes fiscales dans un premier temps, le PF17 rapporterait à terme davantage d’argent, le PDC et Konrad Graber ont peu à peu placé leur concept: pour 1 franc d’impôt en moins, on donne 1 franc de plus à l’AVS. Le PS y a trouvé son compte: il a vu dans cette approche le meilleur moyen d’éloigner la perspective de la retraite des femmes à 65 ans. Au final, c’est bien cette philosophie qui a été adoptée à l’unanimité par la CER. Aux yeux de Christian Levrat, la solution retenue est «une victoire pour le PS».

2 milliards d’un côté, 2 milliards de l’autre

Une fois tous les détails réglés, l’opération porte sur une somme de 2 milliards. C’est grosso modo la facture, pour les trois échelons de l’Etat, de l’abandon des statuts spéciaux et des solutions trouvées par la CER pour l’imposition des dividendes, la résurrection partielle des intérêts notionnels (dont ne profiterait que Zurich) et le principe de l’apport de capital. La CER a adopté un mécanisme de compensation dans l’AVS de même ampleur. Le taux de cotisation des employeurs et des salariés est relevé paritairement de 0,15%. La Confédération renonce aux 17% qu’elle perçoit sur les recettes du pour-cent démographique de TVA. Et sa contribution à l’AVS passe de 19,55% à 20,2%.

Si les partenaires sociaux étaient au courant des discussions de la commission, les détails ne leur ont été communiqués qu’au dernier moment. La CER a tenu sa dernière séance le 15 mai. Les leaders des organisations économiques ont été informés par leurs partenaires politiques lors d’une conférence téléphonique organisée le soir même, selon plusieurs sources concordantes. Et le dispositif a été rendu public le lendemain matin.

Quelles sont les chances de réussite de cet inhabituel compromis? Economiesuisse et l’Union suisse des arts et métiers (USAM) le soutiennent. «Je n’aime pas mélanger deux sujets qui n’ont rien à voir ensemble. Mais nous avons une attitude prudemment positive, car il faut absolument réussir le Projet fiscal 17», commente Jean-François Rime (UDC/FR), président de l’USAM. Le Centre patronal tient le même discours. Directeur de la Fédération des entreprises romandes (FER), Blaise Matthey se rallie également: «Il y a urgence des deux côtés, pour la réforme fiscale comme pour l’AVS», insiste-t-il. L’UPS se montre bien plus critique. Elle parle de «maquignonnage politique» et de «mauvais stratagème». Redoutant l’abandon de la réforme de l’AVS, son président, Valentin Vogt, estime qu’il faut un volet AVS plus musclé, incluant non seulement la retraite des femmes à 65 ans, mais aussi le relèvement général à 66 ans.

«On ne va pas faire ce cadeau à Christian Levrat»

Dans les rangs du PLR et de l’UDC, le malaise est perceptible. «Christian Levrat crie partout que c’est une victoire du PS. On n’a pas très envie de lui faire ce cadeau», s’étranglent plusieurs élus de ces deux partis. Ils devraient malgré tout se rallier. La Conférence des directeurs cantonaux des finances (CDF) n’a pris connaissance de cette solution que le 16 mai, selon son président, Charles Juillard, qui est aussi vice-président du PDC suisse, dont deux membres influents ont travaillé d’arrache-pied à sa conception. «Nous voulons que le PF17 passe et reconnaissons qu’une compensation sociale est nécessaire. Celle-ci ne fait pas l’unanimité parmi nos membres, mais comme la CER a, elle, été unanime, il ne faut pas trop faire la fine bouche», note-t-il.

Les Vert’libéraux sont les plus sévères. Ils parlent d’une «attaque sur l’équilibre intergénérationnel» et exigent la séparation des deux dossiers. «Si ce projet passe, la nécessaire réforme de l’AVS est morte», craint leur vice-présidente, Isabelle Chevalley. «Deux canards boiteux ne feront jamais un canard valide», enchaîne-t-elle. Le référendum risque cependant de venir de l’extrême gauche et des Jeunes socialistes, qui rejettent toujours la réforme fiscale. Christian Levrat en est conscient. C’est pour cela qu’il proclame la victoire du PS et insiste sur la mise à l’écart de la retraite à 65 ans pour les femmes. Avant de parler de référendum, il faudra encore voir ce que le Conseil national fera de ce paquet insolite. Sa CER procédera à ses propres auditions, et cela dès le 28 juin, confie son président, qui n’est autre que Jean-François Rime.