Six voix contre une. La décision des juges tombe vendredi en fin de journée, après deux heures trente de délibérations en public. Les 32 recourants, emmenés par Philippe Leuba, président du groupe libéral du Grand Conseil, et Olivier Feller, député radical, ont obtenu gain de cause contre le canton de Vaud. Ironie du sort, le seul Vaudois de la Ire Cour de droit public du TF, le juge Jean Fonjallaz, s'est retrouvé isolé pour soutenir l'interprétation du frein à l'endettement défendue par le Conseil d'Etat et le Grand Conseil.

«La machine à augmenter les impôts est stoppée.» A l'issue de l'audience, Philippe Leuba triomphe. A quelques pas, le vice-président du Parti socialiste vaudois Roger Nordmann rétorque: «Le frein à l'endettement est mort.» L'un ou l'autre rêve, on saura bientôt qui. Car la principale conséquence de l'arrêt du Tribunal fédéral est de contraindre le législateur vaudois à empoigner le problème. Il devra inscrire dans une loi la manière dont le frein à l'endettement peut être utilisé. Une loi soumise au référendum, bien sûr. Les règles devront être «claires comme du cristal», a dit l'un des juges, parce qu'elles touchent à la substance même des droits politiques. L'affrontement est programmé, le frein à l'endettement avait déjà failli faire échouer la nouvelle Constitution vaudoise.

Politiquement, c'est le choix que le Grand Conseil laissait aux citoyens entre deux augmentations de la charge fiscale qui avait fait monter à l'attaque les recourants. Mais cette question n'a que peu retenu la Cour. Les juges se sont concentrés sur une caractéristique «insolite», «inhabituelle», et même «bizarre» du frein à l'endettement à la mode vaudoise: l'interdiction du double non. Le désormais fameux article 165 de la Constitution oblige le citoyen à choisir, lors d'un référendum obligatoire, entre des «mesures d'assainissement» et une «augmentation du coefficient de l'impôt cantonal direct d'effet équivalent». Les électeurs n'ont pas la possibilité de voter pour le statu quo. L'objectif des constituants était de placer les citoyens devant leurs responsabilités, et de leur imposer le cas échéant le prix des économies qu'ils voudraient refuser.

Les juges n'ont pas trouvé un seul autre canton connaissant un mécanisme semblable. «L'essence du référendum est de pouvoir dire non, d'opposer un veto, a dit le juge rapporteur, le Neuchâtelois Bertrand Reeb. C'est ce que comprend le citoyen moyen en Suisse. Pour les gens, si on ne peut pas dire non, ce n'est pas un référendum, c'est autre chose.» Le juge Reeb, comme la plupart des autres membres de la Cour, n'exclut pas que l'interdiction du double non soit possible, car les cantons sont souverains en matière de droits populaires. Mais alors, il faut être très clair pour que chacun comprenne ce à quoi il s'engage. Selon lui, l'attention des citoyens vaudois n'a pas été suffisamment attirée, lors de l'approbation de la Constitution en votation populaire, sur ce mécanisme dérogeant à ce que tout le monde comprend par référendum.

D'où la nécessité d'une loi. L'article 165 de la Constitution vaudoise ne fait qu'énoncer un principe. Il ne suffit pas à lui seul pour légitimer ce qui apparaît aux yeux de la Cour comme de sérieuses restrictions aux droits politiques. «Le citoyen ne peut pas être sucé comme une orange», a lancé, en français, le juge italophone Ivo Eusebio.

Pour le juge Jean Fonjallaz, mis en minorité, l'article 165 peut s'appliquer directement, sans l'intermédiaire d'une loi. Les intentions de la Constituante étaient claires, et les citoyens, dit-il, ont eu accès à une information qui ne laissait place à aucun doute sur le fait que les citoyens ne pourraient voter deux fois non.

Comme ses collègues, il a rappelé en outre que le Tribunal fédéral ne peut en principe pas examiner si l'article 165 en tant que tel est conforme au droit fédéral. La Constitution vaudoise a reçu la garantie du parlement fédéral, et les juges se sont toujours estimés liés jusqu'ici, du moins sous certaines conditions, par la caution politique accordée aux lois fondamentales des cantons par le pouvoir fédéral. Pour la majorité toutefois, la décision de l'Assemblée fédérale n'a pas d'influence sur la question de savoir s'il faut, ou non, une loi d'application pour mettre en œuvre le frein à l'endettement. En marge du débat, le juge rapporteur a exprimé son scepticisme sur la pratique de la Haute Cour de se lier les mains par la décision du parlement. Celle-ci n'est pas toujours très approfondie sur le plan juridique. L'avis demandé à l'Office fédéral de la justice sur l'article 165 par la commission du Conseil national était ainsi «succinct». A coup sûr, l'arrêt du Tribunal fédéral dont le canton attend maintenant les considérants sera, lui, substantiel.