Le projet avance lentement, mais il est audacieux. Sous l'égide du conseiller d'Etat Pascal Corminboeuf, en charge de la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (DIAF), un groupe de travail est en train de redessiner le canton de Fribourg. Un premier rapport, rendu public en automne dernier, a imaginé de réduire le nombre de districts de sept à trois (LT du 26.11.2007).

Mais le dossier est délicat. Après ces premières propositions, des voix discordantes se sont fait entendre, en particulier dans le sud du canton. La Veveyse, plus petit des sept districts actuels, ne voit pas le projet d'un bon œil. Pas question pour elle d'être fusionnée à la Gruyère dans une nouvelle entité où elle n'aurait plus voix au chapitre. A la logique progressiste de rationalisation qui permettrait, selon Pascal Corminboeuf, d'insuffler un nouveau dynamisme au canton se heurte ainsi le réflexe conservateur qui voit les régions craindre une perte d'identité et de substance.

La fronde de la Veveyse

Témoin ces propos de Michel Chevalley, préfet de la Veveyse: «Le système actuel donne entière satisfaction. Une étude réalisée par les chambres de commerce de Suisse romande le prouve. Nous ne comprenons pas que le Conseil d'Etat réfléchisse à un canton de Fribourg à trois régions. Certes, avec 15 000 habitants, la Veveyse est le plus petit district. Mais elle est en plein boom démographique et économique. Les Veveysans méritent un service de proximité. Un district à taille raisonnable, humaine, représente un réel avantage pour le citoyen.»

Ce débat n'est pas nouveau. En 1848, les radicaux fribourgeois, brièvement au pouvoir après la guerre du Sonderbund, inventent le canton tel qu'il se présente actuellement, avec ses sept districts. Avant d'en arriver là, on assiste à des discussions enflammées au Grand Conseil, divisé entre les partisans du changement et les chantres du statu quo.

De treize à sept

Bref rappel historique. La formation territoriale du canton de Fribourg résulte en partie du hasard. La cité fondée en 1157 par Berthold IV de Zähringen a d'abord voulu s'étendre vers l'est. Contrée dans ce dessein par Berne, née ultérieurement mais rapidement devenue plus puissante, elle se retourne vers l'ouest. Fribourg profite des guerres de Bourgogne (1476) puis de la conquête du pays de Vaud (1536) pour asseoir sa domination sur des terres prises à la Savoie (LT du 04.03.2006). En 1803, Bonaparte lui attribue le Moratois, pourtant protestant. «Un choix tactique. Il a fait exprès de former des blocs composites, manquant d'unité pour se révolter», relève l'historien Jean-Pierre Dorand.

Ce dernier est en train de préparer un ouvrage sur l'histoire du Conseil d'Etat fribourgeois. La période radicale (1848-1856) l'intéresse particulièrement. «C'est la grande oubliée de l'historiographie fribourgeoise. Or elle comporte des personnalités intéressantes», commente-t-il.

Après l'épisode du Sonderbund, les radicaux fribourgeois veulent faire table rase du passé. Le découpage du canton en treize régions, calquées en grande partie sur les bailliages de l'Ancien Régime (voir la carte ci-contre) les irrite particulièrement. Ils décident donc de le remodeler en sept districts, auxquels on donne pour la plupart un nom de cours d'eau, selon le modèle des départements nés de la Révolution française.

«L'idée, c'était que les citoyens puissent se rendre dans le chef-lieu en diligence puis revenir à leur domicile en un seul jour», note Jean-Pierre Dorand.

Le projet rencontre toutefois des résistances. Le Grand Conseil est ainsi le théâtre d'une belle passe d'armes entre réformateurs et conservateurs. Les premiers évoquent les économies d'échelle dans l'administration, la nécessité de réduire le nombre de préfets et de juges d'arrondissement en raison du manque d'hommes compétents, le raccourcissement des distances par les moyens de transport modernes. Les seconds rétorquent que certains villages seraient trop éloignés des chefs-lieux et que les économies induites par la réduction du nombre de magistrats seraient annulées par l'engagement de personnel supplémentaire. Des pétitions sont lancées à Rue, Surpierre, Farvagny et Dompierre pour conserver leur préfecture. En vain. Le projet est adopté par le parlement cantonal.

Les radicaux manœuvrent finement. En rattachant au Moratois protestant et germanophone des terres catholiques et francophones pour former le Lac, ils diminuent les risques de scission de cette région au profit de Berne. Morat essaiera du reste de l'obtenir, vainement, en 1872. Par ailleurs, en faisant de Tavel le chef-lieu de la Singine, ils libèrent les habitants de ce district de la tutelle des aristocrates de la capitale cantonale.

Des préfets plus puissants

En 1856, lorsque les conservateurs catholiques reprennent le pouvoir, ils se garderont bien de toucher au nouvel édifice cantonal. «L'organisation de l'Etat par les radicaux était tellement bonne qu'il aurait été absurde de revenir en arrière», indique Jean-Pierre Dorand. Un hommage qui prend encore davantage de valeur si l'on sait que l'historien est député sous la bannière du PDC...

En tant que politicien, il se déclare aujourd'hui en faveur d'une réduction de districts de sept à trois, par souci d'une meilleure efficience de l'appareil étatique. «Mais le projet devra être bien préparé, pour que le peuple fribourgeois le comprenne. Il faudra en outre changer le statut des préfets, qui, à la tête de régions plus grandes, deviendraient des contrepoids au Conseil d'Etat», souligne Jean-Pierre Dorand.