Genève détient toujours le record du canton dont la dette brute demeure la plus élevée de Suisse. En 2013, selon les derniers chiffres disponibles de l’Office fédéral de la statistique, elle culminait à 17,496 milliards de francs, le plaçant très loin devant le deuxième du classement: Zurich avec 7,721 milliards. Par habitant et incluant les communes, cette dette pèse 37 271 francs pour un Genevois contre 35 575 francs pour un Bâlois. A titre de comparaison, la dette brute cantonale moyenne se monte à 7535 francs par habitant. Genève, lanterne rouge? Surtout une question de perspective. Car en cumulant les dettes des administrations cantonales et municipales (2013), Zurich occupe la première place du podium (20,63 milliards) devant Genève (19,94) et Berne (12,47).

La prochaine réforme de l’imposition des entreprises que s’apprête à adopter Genève devrait fortement péjorer les recettes fiscales du canton et des communes, de l’ordre de 400 millions de francs de pertes nettes durant les premières années de son introduction. De quoi alourdir encore plus la dette du canton et le rapprocher dangereusement des mécanismes de frein à l’endettement dont s’est doté Genève pour la contenir. Cataclysme annoncé? Là encore, tout dépend de la perspective adoptée. Certains estiment qu’il est acceptable pour une entité publique de s’endetter afin d’investir, en l’occurrence, pour offrir un cadre fiscal stable et équitable à toutes les entreprises. D’autres, au contraire, estiment qu’il s’agit d’un cadeau fiscal qui péjorera structurellement les finances de l’Etat, au même titre que les baisses d’impôts octroyées en 2008 et 2010 aux contribuables genevois.
Reste que paradoxalement, la dette du canton de Genève n’aura jamais coûté aussi peu qu’aujourd’hui. En 2015, le canton aura consacré 212 millions de francs au remboursement des intérêts de ses emprunts, soit à peine plus que ce qu’il dépensait en 1990 (202 millions). L’occasion de s’intéresser plus finement à la manière dont la dette genevoise est gérée, avec celle qui incarne cette gestion: Adriana Jost, directrice de la Trésorerie générale.

Genèse de la dette

Plusieurs éléments majeurs ont concouru à creuser la dette genevoise depuis ces trente dernières années. D’abord, le canton – victime des crises immobilière et économique – accumule les exercices déficitaires entre 1990 et 1998, où sa dette passe de 4,3 à 10,2 milliards de francs. Cette dernière restera sous contrôle pendant une poignée d’exercices budgétaires, mais l’accalmie sera de courte durée. La débâcle de la Banque Cantonale de Genève éclate au grand jour, et le canton se voit contraint de sauver l’établissement dont il est l’actionnaire majoritaire. Au total, Genève laissera près de 2 milliards de francs dans le sauvetage. En 2006, la dette est à son plus haut niveau, soit 13,2 milliards, avant de redescendre jusqu’en 2012 où la recapitalisation forcée (par la modification de la législation fédérale) de la caisse de retraite des fonctionnaires à hauteur de 800 millions fait une nouvelle fois rebondir la dette à un niveau élevé.

Quel est son coût?

Actuellement, le canton consacre un peu plus de 200 millions de francs par année au paiement des intérêts de sa dette. «Un coût qui est déterminé par plusieurs facteurs, résume Adriana Jost, essentiellement les conditions du marché, à savoir le niveau général des taux d’intérêt et le rating des agences de notation qui nous permettent aujourd’hui d’emprunter à des taux historiquement bas.» Dans les détails, trois quarts des emprunts du canton sont contractés sur une très longue durée. En 2016 par exemple, il a emprunté à deux reprises pour des montants de 450 et 235 millions sur des durées respectives de 20 et 30 ans à des taux fixes de 0,4 et 0,6%. L’émission de ces emprunts à des taux bien plus bas qu’autrefois explique pourquoi les charges liées au paiement des intérêts de la dette diminuent ces dernières années.


Le quart restant est constitué d’emprunts à court terme qui permettent d’assurer les besoins de trésorerie au quotidien. Malgré le temps de latence entre le moment où un impôt est comptabilisé et celui où il est encaissé, le canton doit continuer à assurer le bon fonctionnement usuel de l’Etat ainsi qu’à assumer ses obligations financières (versement des prestations, remboursement des prêts qu’on lui a accordés, etc.), et donc recourir à ce type d’emprunts, qui représentent tout de même des sommes pouvant atteindre entre 800 millions et un milliard de francs chaque mois. Particularité du marché, l’Etat emprunte même à des taux négatifs. «En 2015, le canton a pu profiter de ces conditions particulières, ce qui s’est traduit par l’encaissement de près de 5 millions au titre des intérêts négatifs», rappelle Adriana Jost.

Comment la dette 
fluctue-t-elle?

Rappelons en préambule que la dette n’est pas insensible aux saisons. Elle est plus élevée en début et en fin d’année. «Sous l’effet de l’encaissement de l’impôt fédéral direct et avant son reversement à la Confédération, les besoins de financement du canton sont réduits entre le mois de mars et de mai. De plus, les contribuables réglant la totalité de leurs acomptes avant le 10 février bénéficient d’un escompte de 0,5% actuellement. Cette possibilité génère également un afflux de liquidités dans nos caisses et diminue ainsi momentanément le niveau de la dette», explique Adriana Jost. Plus fondamentalement, l’insuffisance de financement des investissements de l’Etat demeure l’un des responsables majeurs de l’alourdissement de la dette. Ces dernières années, l’Etat de Genève les a maintenus à un niveau élevé, notamment pour financer des infrastructures de transport, comme la liaison ferroviaire reliant Annemasse à Cornavin (CEVA) ou pour la construction de nouveaux bâtiments dédiés à l’enseignement (Ecole de commerce de Frontenex) ou à la santé (nouvelle maternité, deuxième bâtiment des lits à l’Hôpital cantonal, centre médical universitaire). Le niveau des investissements oscillait annuellement aux alentours de 700 millions de francs en 2010 pour se rapprocher des 600 millions ces dernières années, sur un budget global d’environ 7,8 milliards de francs.

Qui sont les créanciers?

Les créanciers du canton de Genève sont essentiellement des acteurs institutionnels et des banques. «Près de la moitié de notre dette est constituée d’emprunts publics [48% au 31 décembre 2015], généralement en mains d’assurances, de caisses de pension ou de gestionnaires d’actifs, l’autre moitié étant composée d’emprunts privés auprès d’établissements bancaires», détaille Adriana Jost. Dans quelle proportion la dette se retrouve-t-elle dans des mains étrangères? «Selon nos estimations, les deux tiers de la dette genevoise sont détenus par des entités suisses, le dernier tiers essentiellement par des acteurs européens.»

Existe-t-il une task force de la dette?

Etonnamment, si la Trésorerie générale occupe 10 équivalents plein-temps (ETP), seuls deux collaborateurs gèrent quotidiennement la dette genevoise. Issu des milieux bancaires, Adriana Jost occupe la direction de ce service depuis dix ans. Depuis son entrée en fonction, elle a accompagné la réforme de l’Etat de Genève dans sa manière de gérer ses liquidités. «Auparavant, chaque service gérait ses comptes lui-même, ce qui n’apparaissait pas comme une situation optimale. Surtout lorsque l’un avait beaucoup de liquidités, l’autre pas assez, sans que les deux services n’aient connaissance de la situation de l’autre. Depuis, l’Etat a centralisé ses flux de trésorerie. Dans ce système centralisé, les liquidités de tous les services sont regroupées sur un compte bancaire principal (soumis à intérêt), ce qui donne une vision globale et permet en particulier de déterminer avec précision les besoins de financement. Mais la gestion des comptes liés reste indépendante et incombe au service concerné.»