Suisse-UE

«Si la Grande-Bretagne reste dans l’UE, une fenêtre d’opportunité s’ouvrira pour la Suisse»

Dans moins d’un an, la Confédération devrait avoir mis en œuvre l’initiative du 9 février 2014. Pour le super-négociateur avec l’Union européenne, Jacques de Watteville, parvenir à une solution négociée et adoptée par le parlement fédéral d’ici février 2017 reste possible. Mais seulement en l’absence d’un Brexit

Le secrétaire d’État Jacques de Watteville est un diplomate à la parole publique rare. Homme de coulisse et de négociations confidentielles, il laisse en principe le devant de la scène au Conseil fédéral pour détailler la politique européenne de la Suisse.

Deux semaines après la présentation du projet de clause de sauvegarde unilatérale transmis par le gouvernement au parlement, le négociateur en chef avec l’Union européenne a pourtant accepté de répondre aux questions du Temps sur la stratégie menée par la Suisse pour concilier les contraires: limiter l’immigration d’un côté, respecter l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) de l’autre. La feuille de route est complexe, parsemée d’embûches et d’inconnues. Elle est dotée d’un plan A: parvenir à une solution concertée avec l’UE pour mettre en œuvre l’article constitutionnel qui prévoit des plafonds et des contingents annuels pour limiter le séjour des étrangers en Suisse. Mais en cas d’échec, elle comprend un plan B basé sur un mécanisme unilatéral de frein à l’immigration.

Ce jeudi soir, Jacques de Watteville expliquera également les enjeux et les défis qui attendent les négociateurs ces prochains mois. Ceci lors d’une conférence* organisée par la professeure Christine Kaddous, directrice du Centre d’études juridiques européennes de l’Université de Genève.

Le Temps: Depuis l’acceptation de l’initiative de l’UDC, Bruxelles a maintes fois affirmé qu’elle n’acceptera aucune clause de sauvegarde unilatérale. Malgré ces avertissements, le plan B du gouvernement a été présenté le 4 mars dernier. Pourquoi présenter ce plan B avant le plan A?

Jacques de Watteville: Le Conseil fédéral l’a fait en raison des échéances qui résultent de la votation du 9 février 2014. La Constitution impose de mettre en place une solution d’ici février 2017. Pour être prêt à cette date, le Conseil fédéral devait présenter au parlement une proposition de loi au plus tard ce mois de mars. Comme nous n’avons pas encore trouvé de solution agréée avec Bruxelles, le gouvernement n’avait pas d’autre choix que d’aller de l’avant avec la solution unilatérale.

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– Le Conseil fédéral sait pertinemment qu’une clause de sauvegarde unilatérale est inacceptable pour Bruxelles. Son but n’est-il pas de gagner du temps pour trouver un accord…

– Le Conseil fédéral prend très au sérieux les préoccupations des citoyens et agit en conséquence. Cela dit, il sait avant tout qu’une solution unilatérale n’offre pas de sécurité juridique. Pour les investisseurs et les acteurs économiques, pour la prospérité du pays, c’est problématique. Si la Suisse prend ce chemin, l’UE risque de prendre des contre-mesures: cela pourrait mettre en cause l’avenir de l’accord sur la libre circulation des personnes, lui-même lié par une clause guillotine aux premiers accords bilatéraux, qui comprennent notamment celui sur les transports terrestres. Voilà pourquoi la priorité du Conseil fédéral est d’arriver à une solution agréée avec l’UE. Son objectif: mieux gérer l’immigration tout en consolidant la voie bilatérale.

– Les négociations entre Berne et l’UE paraissent suspendues au référendum britannique sur le Brexit, le 23 juin prochain. Dans quelle mesure dépendent-elles de cette date?

– Tant que le référendum n’a pas eu lieu en Grande-Bretagne, il est difficile d’obtenir des progrès visibles avec l’UE dans le dossier de la libre circulation des personnes. Si la Grande-Bretagne décide de rester dans l’Union, une fenêtre d’opportunité va s’ouvrir pour la Suisse. Les discussions pour une solution sur la libre circulation des personnes pourraient alors reprendre et si elles avancent suffisamment rapidement, le Conseil fédéral pourrait injecter leurs résultats dans le processus parlementaire, ce qui pourrait permettre de respecter le délai constitutionnel de février 2017.

– Donc si la Grande-Bretagne décide de rester dans l’UE, il vous paraît possible de tenir le calendrier intérieur suisse?

– Il n’est pas impossible de parvenir d’ici février 2017 à une solution qui soit adoptée par le parlement. Mais la tenue éventuelle d’un référendum prendrait quelques mois de plus. Toutefois, dans de telles circonstances et même si nous faisons tout notre possible pour respecter les délais, un peu de retard pour permettre une votation serait probablement acceptable pour une majorité des milieux politiques.

– Pensez-vous qu’un nouveau vote populaire soit souhaitable pour clarifier la situation et savoir si les Suisses soutiennent encore les accords bilatéraux et la libre circulation?

– Je pense qu’un tel vote est probable, qu’il sera demandé par l’un ou l’autre bord politique selon le contenu de la solution proposée. Mais il est encore trop tôt pour dire sur quelle question les Suisses pourraient être amenés à se prononcer et quand.

– Si, a contrario, la Grande-Bretagne décide de sortir de l’UE, n’est-ce pas un scénario catastrophe pour la Suisse?

– Je ne parlerais pas de scénario catastrophe, mais en cas de Brexit, une grande confusion régnera vraisemblablement en Europe pour un certain temps. Ce sera une première: l’UE devra gérer la sortie du Royaume-Uni, trouver un nouveau cadre juridique pour ses relations avec le Royaume-Uni, déterminer quels accès au marché de l’UE demeureront. Beaucoup d’énergies seront consacrées à la gestion de ce dossier qui sera prioritaire. En conséquence, le dossier suisse pourrait glisser à l’arrière-plan. La disponibilité de nos interlocuteurs, tant à Bruxelles que dans les grandes capitales, en sera affectée.

– Vous évoquez la disponibilité des interlocuteurs européens, ceux-ci ont-ils vraiment de bonnes dispositions à l’égard de la Suisse?

– Le Conseil fédéral a fait un grand effort de sensibilisation auprès de ses partenaires européens pour leur expliquer qu’en l’absence de solution commune, la Constitution nous obligera à mettre en place des contingents. Ceux-ci sont contraires à l’accord sur la libre circulation des personnes. Ce qui pourrait conduire à l’activation de la clause guillotine et à mettre fin aux premiers accords bilatéraux, dont celui sur le transport terrestre. Dans un tel cas, tout le monde serait perdant. N’oublions pas non plus que plus de 300 000 frontaliers viennent travailler chaque jour en Suisse. Le message est passé: il y a eu une prise de conscience que la Suisse et l’UE ont un intérêt à trouver une solution commune.

– Le mécanisme de frein à l’immigration sur lequel vous travaillez se base sur l’art 14, al2 de l’ALCP; il prévoit qu’en cas de «difficultés sérieuses d’ordre économique ou social», un comité mixte se réunisse et examine «les mesures appropriées pour remédier à la situation». Quels seraient les critères permettant de considérer la Suisse comme ayant des «difficultés sérieuses d’ordre économique ou social»?

– Nous discutons en effet des mesures de sauvegarde possibles dans ce cadre: il s’agit encore d’en préciser les modalités. Et il subsiste d’importantes divergences. Ces mesures doivent respecter l’accord tout en tenant compte des préoccupations suisses. Les critères de déclenchement sont un sujet central, mais je ne peux rien dévoiler de discussions, qui sont confidentielles à ce stade et dont l’issue est encore ouverte.

– Est-ce qu’une augmentation du taux de chômage pourrait être prise en compte? Ou alors discutez-vous plutôt d’une restriction d’accès aux prestations sociales, comme cela a été négocié entre la Grande-Bretagne et l’UE?

– Même si les situations suisse et britannique sont très différentes, nous examinons quels enseignements tirer de la solution trouvée entre l’UE et la Grande-Bretagne pour notre propre cas.

– A propos du comité mixte: n’est-ce pas une trop grande perte de souveraineté que de s’en remettre à sa décision pour tirer sur le frein?

– Ce comité et le mécanisme de sauvegarde sont prévus dans l’accord sur la libre circulation des personnes qui a été accepté par le peuple suisse. Le problème n’est donc pas celui de la souveraineté, mais de trouver un mécanisme compatible tant avec l’accord sur la libre circulation des personnes qu’avec l’article 121a de la Constitution.

– Que pensez-vous de la proposition de clause de sauvegarde régionale conçue sur demande du Tessin par l’ancien secrétaire d’État Michael Ambühl, professeur à l’EPFZ?

– C’est une proposition intéressante, mais qui comporte deux inconvénients: elle ne va pas aussi loin que les demandes du nouvel article constitutionnel qui prévoit des contingents, et elle va trop loin pour respecter l’accord sur la libre circulation. Mais elle propose des mécanismes qui peuvent être utiles dans le débat interne suisse. Le parlement est libre de reprendre les éléments qu’il voudra, dans le cadre de ses propres délibérations.

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– Dans les coulisses, on entend que Bruxelles pourrait faire une concession sur l’interprétation de l’art.14 al.2, mais voudrait lier cela à un accord institutionnel avec la Suisse. Est-exact?

– Il existe un lien entre l’ALCP et un futur accord institutionnel dans la mesure où ce dernier devrait s’appliquer à tous les accords bilatéraux d’accès au marché, y inclut l’accord sur la libre circulation des personnes. Mais l’intensité du lien dans le présent contexte n’est pas encore totalement claire. La question reste donc ouverte.

* «Les défis actuels de la politique européenne de la Suisse», jeudi 17 mars 2016, à 18h15, Uni Dufour, salle U300, à Genève.

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