Jusqu'à l'automne dernier, le corps de doctrine plus ou moins évanescent sur lequel se fonde la politique européenne du Conseil fédéral prévoyait que l'entrée dans l'espace Schengen serait négociée en bout de processus. La démarche représente en effet un tel pas dans l'intégration que l'on considérait qu'elle ne pouvait intervenir que dans la dernière ligne droite avant l'adhésion. Or, durant l'automne, le Conseil fédéral a changé sans crier gare son fusil d'épaule en déclarant qu'il était prêt à négocier tout Schengen. On sait que le Département de justice et police est très demandeur à propos de Schengen. Mais la pression exercée par les services de Ruth Metzler suffit-elle à elle seule à expliquer le revirement du Conseil fédéral? On peut esquisser, c'est pure conjecture, une autre explication.

Très lointaine perspective

Le débat autour du contre-projet à l'initiative «Oui à l'Europe!» a pu convaincre le Conseil fédéral, bien avant que la votation populaire sur l'initiative ne confirme, de façon définitive, que l'adhésion se dessinait dans une perspective vraiment très lointaine et que l'entrée dans l'espace Schengen pouvait constituer une étape intermédiaire et non plus un lointain prélude à une non moins lointaine adhésion. Et quand on évoque une perspective lointaine, c'est plus que les sept, huit ou dix ans, dont on parlait l'an dernier.

Le scénario correspond assez bien à ce que l'on connaît de la philosophie européenne pragmatique de Pascal Couchepin. Avancer sans précipitation et sans états d'âme en attendant que l'opinion se persuade par elle-même que la Suisse ne peut plus résoudre ses problèmes toute seule, en matière de sécurité par exemple. Cinq ans de négociations – c'est ce qu'on peut prévoir pour Schengen – voilà qui laisserait à l'opinion le temps d'évoluer à son rythme, en repoussant d'autant le moment de prendre une décision sur la suite des opérations. L'entrée dans l'espace Schengen présenterait en outre l'avantage, le cas échéant, de permettre à la Suisse de vivre tout à fait confortablement sans adhérer à l'UE.

Un volet économique plus un volet sécuritaire, sans volet politique et sans contribution financière, on est proche de la politique européenne idéale pour une large majorité. Pour une large majorité du Parti radical, notamment, à laquelle il indiffère de participer à la construction européenne, mais qui ne partage pas les préventions de l'UDC à puiser dans l'UE ce qui peut être utile et profitable à un prix raisonnable en matière de souveraineté. Si le Parti radical a en quelque sorte disparu du paysage politique pendant le débat sur le contre-projet et la campagne sur l'initiative, c'est peut-être parce que ses chefs ont parié d'emblée sur cette option.

Les événements ont commencé par leur donner raison et le nouveau millénaire s'est ouvert sous les meilleurs auspices pour le Conseil fédéral. L'Union européenne a accepté d'entrer en négociations, dans un parallélisme mou avec la question de la fraude et celle de la fiscalité, sur l'entrée de la Suisse dans l'espace Schengen. Le Conseil fédéral a gagné dans la foulée la votation du 4 mars. Il a même tellement bien gagné, le peuple a manifesté un tel rejet de l'Union européenne, que l'adhésion s'en trouve repoussée au moins à la décennie suivante. De ce fait, l'entrée dans l'espace Schengen est devenue la seule stratégie réaliste, dans le moyen terme, d'une politique européenne qui ne saurait se réduire à l'immobilisme.

Le problème, c'est que le Conseil fédéral semble avoir sous-estimé l'ampleur de la tâche et la dimension des obstacles, avoir mal apprécié la complexité technique et les retombées politiques d'une entrée dans l'espace Schengen. Mais il se préoccupe d'en demander l'inventaire à un moment où il s'est déjà largement engagé et où il ne peut plus vraiment reculer.

La Suisse ne peut pas envisager une pause dès lors que les deux autres dossiers, la fraude et la fiscalité, pour lesquels l'UE est demandeuse, avancent à leur rythme propre, sans prendre le risque de déséquilibrer toute la négociation. D'ores et déjà, les hésitations du Conseil fédéral affaiblissent sa position dans la défense du secret bancaire. La voie bilatérale bis, il y a quelques jours encore si prometteuse, s'annonce à peu près aussi épineuse que celle de l'adhésion.

La Convention de Schengen, qui lie la plupart des Etats membres de l'Union, prévoit la suppression des contrôles aux frontières communes des pays signataires afin de faciliter la libre circulation des personnes. En contrepartie, pour éviter que l'opération ne se solde par une augmentation incontrôlée de la criminalité et de l'immigration clandestine, les contrôles aux frontières extérieures de l'espace Schengen sont renforcés, de même que la coopération policière et judiciaire entre les Etats parties est réglementée de manière très poussée.