Jurisprudence

Juges étrangers: la Suisse sur la corde raide

Faut-il sacrifier les droits populaires sur l’autel des traités internationaux? Dans son livre, le journaliste Denis Masmejan raconte l’histoire de l’un des thèmes les plus brûlants de la politique suisse

C’est un livre* austère, mais passionnant. Il aborde un thème qui enflammera le débat politique dès la prochaine session parlementaire, celui des «juges étrangers». Plus sobrement, il pose la question de savoir si l’on n’a pas atteint un point de rupture entre la démocratie directe et le droit international.

Docteur en droit, l’auteur du livre Denis Masmejan, un ancien journaliste du Temps, suit ce débat depuis plus de deux décennies. Assez longtemps, la question n’a intéressé qu’un cénacle restreint de constitutionnalistes, jusqu’au moment où l’UDC s’en est emparée dans les années 2000, celles où elle est devenue de loin la plus importante force politique du pays. C’est elle qui a lancé l’initiative pour la primauté du droit suisse face aux traités internationaux. Le peuple sera donc appelé à trancher, probablement à la fin de l’année prochain.

La «bataille de Rheinau»

Utile rappel historique: le débat n’est pas nouveau. Il avait défrayé la chronique voici plus d’un demi-siècle lors de la «bataille de Rheinau». En 1952, la construction d’une centrale hydroélectrique non loin des chutes du Rhin est remise en question par un mouvement de protestation, qui lance une initiative populaire. Il veut annuler une concession découlant d’accords avec l’Allemagne. A l’époque déjà, le débat est vif et les esprits s’échauffent. En fin de compte, le parlement décide de soumettre l’initiative au peuple en souhaitant qu’il la rejette, ce qui sera le cas.

«Le Conseil fédéral et les Chambres ont alors adopté une solution qui va perdurer, note Denis Masmejan. Une initiative, même si elle est contraire à un traité, doit être soumise au peuple, car celui-ci est la source première de la souveraineté.» Longtemps, tout se passe bien. En 1974, le parlement ratifie la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). James Schwarzenbach, auteur de deux initiatives «contre la surpopulation étrangère» et Otto Fischer (PRD/BE) brandissent certes le spectre des «juges étrangers», mais sans que le débat en soit paralysé. Comme elle pouvait être dénoncée dans les cinq ans, cette convention n’est pas soumise au référendum facultatif, ce qui lui vaut aujourd’hui un procès en «déficit de légitimité démocratique».

«Le retour des baillis habsbourgeois»

Un peu plus tard, c’est le point de bascule, la naissance d’une rhétorique. Le 6 décembre 1992, le peuple rejette l’adhésion de la Suisse à l’Espace économique européen (EEE). Christoph Blocher, fondateur de l’Action pour une Suisse indépendante et neutre (ASIN), n’est pas encore seul maître à bord de l’UDC, mais il impose déjà son discours d’un traité «indigne d’un peuple libre» avec sa cohorte de «juges étrangers à nos vallées». Le rapprochement avec Bruxelles? C’est selon lui «le retour des baillis habsbourgeois»!

Pour fêter une vieille dame qui a désormais 150 ans, le Conseil fédéral et le parlement offrent un habit tout neuf à la Constitution en 1998. Ils y introduisent la notion de droit international impératif, à savoir des normes prohibant notamment la torture, le génocide et les violations du droit international humanitaire comprenant, par exemple, le principe du non-refoulement. Ils croient ainsi avoir préservé l’essentiel, mais cette révision n’aura aucun impact sur la batterie d’initiatives que l’UDC – ou alors des mouvements conservateurs proches d’elle – s’apprête à faire déferler sur le pays.

Le législateur funambule

Sans jamais tomber dans le jargon des juristes, Denis Masmejan décrit l’histoire d’un pays qui fonce dans le mur sur ce dossier hautement sensible. Les scrutins défilent: internement à vie des délinquants, interdiction de la construction de minarets, renvoi des criminels étrangers, lutte contre «l’immigration de masse». A chaque fois, le peuple se montre sourd aux appels à la raison du Conseil fédéral. Il se lâche et approuve ces initiatives, qui toutes violent des traités internationaux. C’est l’impasse totale. Le législateur est désemparé. Il renonce à rogner sur les droits populaires, un tabou, préférant jouer les funambules lors de la mise en œuvre des textes constitutionnels. Il se risque à de vertigineux grands écarts, au point que le citoyen se demande s’il n’a pas voté pour rien.

Faut-il en déduire dès lors qu’une éventuelle approbation de l’initiative de l’UDC sur la primauté du droit suisse n’aurait que peu de conséquences? «Non, répond Denis Masmejan. Le but de l’UDC est de se rapprocher d’un point de rupture. Ce serait la première fois qu’on inscrirait dans la Constitution que les traités internationaux n’ont pas à être respectés.» La Convention européenne des droits de l’homme et l’accord sur la libre circulation des personnes seraient très fragilisés.

L’idée de Foraus

Pour sortir de l’impasse, Denis Masmejan ne voit qu’une piste sérieuse: celle lancée par le laboratoire d’idées Foraus, qui suggère d’obliger les initiants à ne plus avancer masqués. Si leur texte n’exige pas explicitement la dénonciation d’un traité, alors le parlement ne le fait pas. «Cette proposition apporte de la clarté dans le débat et ne restreint pas les droits populaires», apprécie-t-il.

On ne ressort pas de ce livre sans un certain malaise à propos de la démocratie directe. Avant l’initiative sur «l’immigration de masse», la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga a souligné le danger de devoir dénoncer l’accord sur la libre circulation pour inviter les citoyens à la rejeter. Après, elle a prétendu exactement le contraire, ne voyant aucune raison de résilier cet accord. «Si cette situation délétère se poursuit, c’est toute la politique qui se décrédibilise», redoute Denis Masmejan.


 

*Denis Masmejan: «Démocratie directe contre droit international», paru aux Presses polytechniques et universitaires romandes.

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