Les juges fédéraux devraient-ils être élus à vie? Plus précisément, faut-il repenser ou supprimer la procédure de réélection des magistrats pour mieux garantir leur indépendance? C’est une réflexion que recommande vivement de mener le récent rapport du Groupe d’Etats contre la corruption du Conseil de l’Europe (Greco), dont la Suisse fait partie, lequel s’est penché sur les nombreuses particularités du système judiciaire helvétique. Le sujet est sensible et la controverse garantie.

Les membres du Tribunal fédéral et des tribunaux de première instance que sont le Tribunal administratif fédéral, le Tribunal pénal fédéral et le Tribunal fédéral des brevets, sont élus par l’Assemblée fédérale pour une durée de six ans. Ce mandat est renouvelable jusqu’à l’âge de 68 ans.

C’est à la Commission judiciaire du parlement qu’il revient de mettre au concours les postes vacants et de proposer des candidats en fonction d’un savant dosage alliant équilibre des forces politiques, représentation des sexes, critère linguistique et formation juridique. Durant l’élection générale qui a lieu périodiquement, la même commission propose la réélection en bloc de l’ensemble des juges qui se représentent après s’être assurée que rien ne met en cause leur aptitude professionnelle.

Partage du gâteau

Sceptiques quant à ce système qui fait la part belle à l’appartenance partisane des candidats selon des principes non écrits, les évaluateurs du Greco se sont finalement laissés convaincre par une philosophie propre à l’histoire et la tradition de la démocratie helvétique. Le rapport la résume ainsi: «Puisque l’on ne peut pas éviter que les opinions personnelles ou politiques des juges aient un certain effet sur leurs décisions dans l’application et l’interprétation des normes, il importe d’équilibrer ces influences et qu’elles soient transparentes aux yeux de tous.»

Sans remettre en cause le principe de l’élection des juges par les représentants du peuple, l’équipe d’évaluation estime que le système n’en est pas moins perfectible. Première recommandation adressée à la Commission judiciaire: il faut renforcer la qualité et l’objectivité de la sélection afin que la couleur politique d’un candidat ne l’emporte pas sur ses compétences. En résumé: les partis ne doivent pas simplement se partager le gâteau.

Deuxième recommandation destinée à atténuer les liens entre les juges et leur étiquette: il faut mettre un terme à la pratique consistant pour les magistrats à verser une partie fixe ou un pourcentage de leur traitement au parti qui les a soutenus. Même si cette sorte de «cotisation syndicale» se fait souvent sur une base volontaire, «c’est une forme de rétrocession clairement contraire au principe d’indépendance et à celui qu’il implique d’impartialité».

Scores inquiétants

La problématique de la réélection, qui nécessiterait une modification de la Constitution, est certainement le point le plus délicat abordé par ce rapport. La question n’est pas tranchée mais le Greco conseille de veiller à «ce qu’aucune non-réélection des juges ne soit motivée par les décisions prises par ces juges» et d’envisager de réviser ou de supprimer cette procédure. En clair, allonger la durée du mandat en le rendant non renouvelable ou alors nommer un juge une fois pour toutes jusqu’à sa retraite ou sa démission.

Pour les évaluateurs, la brièveté relative du mandat et la nécessité de le renouveler placent les juges dans un rapport très discutable avec le politique. Même si cette réélection en bloc n’a jusqu’ici jamais posé de problème, certains juges du TF et du TAF n’ont pas recueilli l’unanimité des voix et ce mauvais score doit être interprété comme une marque de désapprobation des décisions rendues (notamment en matière d’asile ou de suprématie du droit européen). «En cas de polarisation plus grande du débat politique à l’avenir, on pourrait craindre que de telles pratiques ne s’étendent et ne fassent peser un risque sur la réélection des juges», ajoutent les évaluateurs.

Le modèle fribourgeois

Cette préoccupation semble largement partagée par l’Association suisse des magistrats qui salue toutes les recommandations du Greco. Son président, Roy Garré, lui-même juge au Tribunal pénal fédéral, explique: «Notre association a toujours dit que le modèle à suivre était celui de Fribourg où les magistrats sont élus pour une durée indéterminée et où, en cas de problème, une révocation est possible pour juste motif. C’est le meilleur système pour éviter les pressions politiques.»

Même si le risque de non-réélection semble surtout théorique, Roy Garré fait encore remarquer: «Il y a eu des cas où certains juges du Tribunal fédéral ont eu nettement moins de voix à cause de leur jurisprudence, notamment dans les domaines politiquement plus délicats. Ce genre d’interférence dans la jurisprudence est très problématique et le rapport du GRECO le souligne justement.»

L’avocat et professeur genevois Carlo Lombardini est lui aussi un défenseur de l’élection à vie dans un pays «qui supporte mal les juges puissants.» Ce serait à ses yeux une manière de lancer un message qui exclut toute précarité inhérente à la fonction et qui pourrait donner une impulsion nouvelle. «Objectivement, le Tribunal fédéral n’a pas une approche révolutionnaire même si, de temps en temps, il est pris de spasmes et rend des décisions plus inattendues», estime-t-il.

Risques du métier

Un message qui ne passe visiblement pas du tout auprès des parlementaires, du moins auprès de trois des membres de la Commission judiciaire. Pour le conseiller national Christian Lüscher (PLR/GE), «il n’y a aucune velléité pour revoir le principe d’une réélection qui ne nécessite aucune campagne et qui n’est qu’une simple formalité.» De son côté, Yves Nidegger (UDC/GE) relève qu’un juge fédéral qui ne démérite pas gravement peut déjà se sentir inamovible. Il reconnaît certains mouvements d’humeur et coups de crayon de son parti, «destinés à marquer une insatisfaction», mais qui restent sans grandes conséquences. «Il faut garder les juges sous une pression positive», ajoute l’élu.

«Le biffage doit être utilisé avec grande modération», prévient le conseiller aux Etats Didier Berberat (PS/NE). Ce dernier n’est pourtant pas favorable à un mandat infini même si des tentatives de malmener la séparation des pouvoirs peuvent exister. «Certains partis moins traditionnels pensent que les magistrats doivent être leur relais. J’ai entendu des juges UDC se plaindre des attentes de leur propre formation.» Le socialiste conclut: «Certains magistrats voudraient être immunisés contre toute pression mais c’est un risque qu’il faut savoir courir lorsqu’on représente un pouvoir. Les juges ne sont pas des fonctionnaires spécialisés et c’est mieux ainsi.»

Quel sort sera réservé aux recommandations et autres suggestions du Greco? Le rapport a été transmis au Conseil fédéral et sa réponse est attendue pour l’année prochaine.


Bernard Bertossa: «L’indépendance, c’est un état d’esprit»

L’ancien procureur général du canton de Genève et ex-juge au Tribunal pénal fédéral, se démarque nettement de la position adoptée par l’Association suisse des magistrats. Entretien.

Le Temps: Faut-il améliorer la qualité du recrutement des juges et privilégier le critère de compétence?

Bernard Bertossa: Il faut savoir qu’une bonne partie des compétences d’un magistrat ne peuvent se tester. Parmi celles-ci figurent le courage, l’indépendance et la capacité de résister aux pressions. Ce sont des qualités indispensables mais souvent impossibles à mesurer. Pour ma part, j’ai toujours craint les juridictions formées d’une caste de «grosses têtes». La formation académique ne suffit pas à garantir une bonne justice et un bon juriste n’est pas nécessairement un bon juge.

- La pression politique peut s’exercer lors d’une élection ou d’une réélection. Cela ne vous gêne pas?

- J’ai moi-même vécu un mouvement d’humeur lors de mon élection initiale au Tribunal pénal fédéral. Je n’ai obtenu qu’une courte majorité et j’ai appris que presque tous les députés UDC n’avaient pas soutenu ma candidature. Ce que j’ai trouvé plutôt flatteur. Malgré cette expérience, je reste opposé au principe d’une élection à vie. Celle-ci est contraire à l’ensemble du système suisse qui privilégie l’équilibre des forces politiques. Dans ce contexte, les juges représentent le troisième pouvoir et non pas une sorte d’assemblée de robots qui délivrent des arrêts.

- Quels sont les défauts d’une élection à durée indéterminée?

- Aujourd’hui, la réélection est un fait mais pas un droit. Pour les juges, c’est aussi une bonne chose de savoir que leur poste n’est pas garanti à vie. Le contraire pourrait devenir un oreiller de paresse. Conceptuellement, la réélection reste nécessaire même si certains juges semblent logiquement préférer la tranquillité d’une situation plus confortable. On peut imaginer rallonger la durée du mandat à dix ans mais cela ne changera pas grand-chose à la situation.

- A vous entendre, le système marche assez bien?

- Il n’y a en pratique qu’un seul parti qui a recours au vote sanction pour protester contre certaines décisions judiciaires. Les autres partis n’opèrent pas de la sorte. La réélection ne pose généralement aucun problème et offre davantage de légitimité démocratique au juge qui tient son pouvoir des représentants du peuple. On évite ainsi un système de nomination à la française où il suffit de sortir avec succès d’une haute école, mais où il faut ensuite plaire à ses supérieurs pour gravir les échelons de la magistrature, ou encore le système qui prévaut pour la Cour suprême américaine, où l’élection à vie est fonction de l’opinion des candidats sur l’avortement ou la peine de mort, par exemple.

- Peut-on concevoir que certains juges seraient tout de même moins frileux et plus indépendants avec un mandat indéfini?

- L’indépendance réelle est dans la tête du magistrat. C’est un état d’esprit. Il ne faut pas oublier que cette indépendance est de toute façon relative puisque la fonction du juge consiste à appliquer des lois dont il n’est pas l’auteur et que les décisions de justice sont prises le plus souvent par des juridictions collégiales, du moins au niveau des recours.

(Propos recueillis par F. Ma.)