L'Ancien Régime avait renoncé à l'institution d'une diplomatie permanente et ce n'est qu'en 1798 que la Suisse ouvrit sa première représentation diplomatique à l'étranger, sa légation à Paris. Il fallut toutefois attendre la fin des années 50, un siècle et demi plus tard, pour notre pays se résolve, en la matière, à s'aligner sur la pratique des autres Etats. Par principe et par avarice, le réseau diplomatique est resté jusqu'à la Deuxième Guerre mondiale extrêmement modeste.

Pour ce 200e anniversaire, le Département fédéral des affaires étrangères édite, sous la plume de l'historien et diplomate Claude Altermatt, une brochure retraçant cette évolution au cours de deux siècles de représentations extérieures de la Suisse.

Jusqu'en 1848, la Suisse n'est représentée par un chargé d'affaires qu'à Paris et à Vienne (une représentation à Milan a été fermée en 1814). Par contre, le nombre des consuls honoraires, commerçants suisses établis à l'étranger s'occupant de relations économiques et non politiques, s'accroît rapidement. De 1815 à 1848, la Diète crée 34 postes consulaires. La création de l'Etat fédéral en 1848 n'entraîne pas un développement de la diplomatie. Les affaires étrangères sont confiées au président de la Confédération. Le Département des affaires étrangères ne compte en 1848 que son chef, assisté d'un secrétaire, qui sera supprimé en 1850. Les consuls honoraires, qui ne coûtent rien, se multiplient de plus belle, alors que l'Assemblée fédérale se demande s'il ne serait pas opportun de transformer les deux seuls postes de chargés d'affaires en consulats.

Il y a deux raisons à cette attitude. D'une part la Suisse vit en quelque sorte à l'écart de l'histoire européenne. N'étant impliquée ni dans les conflits entre les grandes puissances, ni dans l'aventure coloniale, elle n'a pas de rôle à jouer ni d'intérêts à défendre sur les parquets de la diplomatie européenne. Ce repli sur soi, cette peur de s'intégrer se différencient des mêmes réflexes observés aujourd'hui, note Claude Altermatt, dans la mesure où ils ne s'accompagnent pas de la désignation d'un ennemi. D'autre part, la Suisse qui se considérait comme une démocratie témoin voulait, non sans prétention, s'adresser aux peuples et pas aux dirigeants. La pompe de la diplomatie était par ailleurs étrangère à l'idéal d'une petite république austère et simple qui avait une méfiance instinctive pour les lambris dorés. Le consulat est considéré à cette époque comme plus approprié à l'esprit de simplicité républicaine cultivé par les radicaux et les libéraux. La question financière est enfin omniprésente, comme la crainte de créer une administration inutile.

Le réseau diplomatique ne s'étoffe donc que lentement: Turin en 1860, à cause de la question de la Savoie, Berlin en 1867, Washington en 1882. A partir de 1887, le Neuchâtelois Numa Droz est le premier conseiller fédéral à renforcer l'administration centrale et le corps diplomatique.

Le Département politique devient le Département des affaires étrangères et cesse de changer chaque année de titulaire. En 1888 il compte vingt fonctionnaires. Le Conseil fédéral doit toutefois compter avec une large hostilité de l'opinion aux diplomates de carrière. Si les élites libérales et radicales ont évolué et compris que la Suisse devait sinon tenir un certain rang tout au moins être représentée de façon efficace, les conservateurs catholiques et les socialistes continuent à cultiver une solide méfiance. En 1884, le peuple refuse d'accorder une indemnité mensuelle de 10 000 francs au ministre de Suisse à Washington. Un an plus tard, il rejette une loi sur les légations.

Les réformes introduites par Numa Droz sont même abandonnées en 1896, et il faudra attendre 1905 pour voir l'ouverture de deux nouvelles représentations, en Russie et au Japon, à la suite de la guerre qui a opposé les deux pays. A la veille de la Première Guerre mondiale, le réseau diplomatique de la Suisse ne se compose que de 11 légations.

Le réseau s'étoffe dans les années 20 avec Giuseppe Motta, chef du Département des affaires étrangères dès 1920. A la veille de la Seconde Guerre mondiale, la Suisse entretient 27 légations, dont sept dirigées par un chargé d'affaires et 121 postes consulaires. A partir de 1946, c'est Max Petitpierre qui donne une nouvelle impulsion à la diplomatie, avec le souci d'une défense efficace des intérêts économiques de la Suisse. Le nombre de représentations s'étend rapidement sur tous les continents, mais la Suisse continue à se singulariser, en s'obstinant, toujours pour marquer une forme d'austère singularité, à n'entretenir et n'accueillir que des légations. Jusqu'en 1953, seul le représentant de la France est autorisé à Berne, pour des raisons historiques, à porter le titre d'ambassadeur.

Rejetés dans les profondeurs du protocole

Mais les Etats représentés à Berne commencent à passer outre en nommant des ambassadeurs et les ministres suisses à l'étranger, rejetés dans les profondeurs du protocole, finissent par faire figure de parents pauvres au sein du corps diplomatique. Le Conseil fédéral modifie sa politique en la matière, sans qu'ait lieu aucun débat public. En 1957, le chef de la mission suisse à Paris est le premier à se voire conférer le titre d'ambassadeur et à la fin de l'année la Suisse entretient 29 ambassades. Les deux dernières légations disparaîtront en 1964. En 1970, la Suisse possède un réseau de 90 ambassades et représentations permanentes et de 93 postes consulaires, dont 34 dirigés par un chef honoraire.

Le réseau augmente encore après la chute du Mur de Berlin. Berne corrige encore une dernière anomalie, en nommant un ambassadeur en mission spéciale, non résident, près du Saint-Siège. A partir de 1994, intervient une phase de repli. Pour des raisons d'économies et de sécurité, plusieurs consulats et quelques ambassades (Cameroun, Angola et Algérie) sont fermés.

La brochure «Deux siècles de représentations extérieures de la Suisse», disponible en français, allemand, italien et anglais, peut être obtenue gratuitement auprès de l'Office central fédéral des imprimés, 3003 Berne, ou être consultée sur le site Internet du DFAE www.dfae.admin.ch