Libre-échange

L’accord avec la Chine risque d’être soustrait au peuple

Une majorité se dessine pour ne pas soumettre le texte au référendum. Contraire à la Constitution, avertit le professeur de droit Rainer Schweizer

L’accord de libre-échange avec la Chine, sur lequel le Conseil national se prononce ce lundi, risque d’échapper au peuple. Le Conseil fédéral n’a pas prévu de le soumettre au référendum facultatif, et la majorité de la commission est sur la même longueur d’onde. «Un tel choix est contraire à la Constitution», dénonce le professeur de droit saint-gallois Rainer Schweizer.

Ce constitutionnaliste réputé, qui a approfondi la question dans le cadre d’une consultation privée, est catégorique. «Cet accord contient des règles de droit directement applicables et doit être soumis au référendum facultatif conformément à l’article 141, alinéa 1, lettre d, chiffre 3 de la Constitution. La seule explication que je voie à l’option prise par le Conseil fédéral est d’ordre politique.» Le Conseil fédéral, lui, se défend de violer la Constitution. Dans son message au parlement à l’appui de l’accord, il fait référence à la pratique suivie ces dernières années en matière de référendum sur les traités. Seuls sont exposés au référendum facultatif les accords contenant des clauses nouvelles par rapport à d’autres textes du même type. Or l’accord avec la Chine, explique le Conseil fédéral, n’a pas de contenu différent d’autres accords de libre-échange antérieurement conclus par la Suisse, notamment dans le cadre de l’AELE.

La manière de procéder du Conseil fédéral, bien que suivie par les Chambres, est très controversée. Elle ne trouve d’ancrage ni dans le texte de la Constitution ni dans les travaux parlementaires qui ont présidé à l’adoption de l’article 141 de la Constitution dans sa forme actuelle. Au contraire, l’idée était de créer une sorte de parallélisme entre les traités internationaux et les lois internes qui, elles, sont systématiquement sujettes au référendum quelle que soit l’importance de leur contenu.

Il suffit donc que le Conseil fédéral et les Chambres fassent passer un premier accord dépourvu d’enjeux politiques pour pouvoir ensuite faire échapper à toute possibilité de référendum des traités du même calibre, mais signés avec des pays ou dans un contexte qui les rendent politiquement beaucoup plus sensibles.

Les conventions de double imposition renégociées par la Suisse à compter de 2009 au titre de la reprise des standards de l’OCDE ont offert un exemple caricatural de la méthode du Conseil fédéral, au point que celui-ci a dû faire marche arrière. Initialement, le gouvernement souhaitait ne soumettre au référendum que le premier accord négocié selon le nouveau standard, qui devait être en principe celui avec le Japon. Les accords subséquents conclus avec l’Allemagne, la France ou les Etats-Unis y auraient échappé. Hans-Rudolf Merz, à l’époque, a dû se raviser face à l’ampleur des récriminations.

Dans la foulée, le Conseil fédéral a décidé de réexaminer toute son approche du référendum facultatif sur les traités. C’est donc sur la base d’une analyse qu’il sait contestée, et dont il est en train de réétudier l’opportunité, que le gouvernement propose aux Chambres d’approuver l’accord avec la Chine sans le soumettre au référendum.

Quoi que puissent critiquer les juristes, ce sont des considérations plus politiques que juridiques, précise le conseiller national PS genevois Carlo Sommaruga, qui ont amené les socialistes à déposer une proposition de minorité tendant à ce que l’accord soit malgré tout assorti de la clause référendaire.

La gauche sait qu’elle marche sur des œufs. Elle risque d’ouvrir un boulevard à l’UDC, qui rappellera au bon souvenir de ses interlocuteurs l’initiative de l’ASIN «La parole au peuple». Ce texte prônait une extension massive du référendum – obligatoire – sur les traités internationaux. Balayé en votation populaire, il avait contre lui tous les autres partis gouvernementaux ainsi que les milieux économiques.

La manière de procéder du Conseil fédéral, bien que suivie par les Chambres, est très controversée

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