Le Conseil des Etats mérite-t-il encore son titre de «Chambre des cantons»? Des gouvernements cantonaux monte la même plainte: il n'a pas beaucoup de considération pour nous, il ne joue plus son rôle de relais des préoccupations cantonales, sa dérive pose un problème d'équilibre entre cantons et Confédération, etc. (Le Temps du 3 juillet 03). Pourtant, les cantons, qui depuis le 1er janvier 2003 ne versent même plus les indemnités de séance de leurs conseillers aux Etats, auraient tort de crier à la trahison. Le Conseil des Etats n'est qu'en apparence la Chambre des cantons, son rôle n'a été pensé par les pères fondateurs que pour compenser le poids des grands cantons, Berne ou Zurich, au sein du parlement. Ce n'est pas l'avis de la ministre genevoise des Finances, Martine Brunschwig Graf, qui craint que le point de vue des cantons soit désormais sacrifié aux Chambres fédérales.

Il est vrai que le Conseil des Etats n'a pas eu beaucoup de considération pour les 26 Confédérés, dans sa séance de juin. En taillant dans les rentrées fiscales liées à la valeur locative du logement, il ne les a pas seulement privés de quelque 145 millions dans leurs budgets, sur un total d'allégements de 1,5 milliard. Pris par la fièvre électoraliste, considérant un peu les ministres cantonaux des Finances comme quantité négligeable, le Conseil des Etats a surtout tourné le dos à la tradition qui voulait qu'il soit plus sensible que l'autre Chambre aux intérêts des cantons. C'est son image de chambre du fédéralisme qui en prend en coup. «Nous manquons de tout fair-play envers les cantons et les communes», avait pourtant averti le conseiller aux Etats Dick Marty (PRD/TI) qui s'étonnait que Berne consulte généralement sur tout, mais que par précipitation on oublie de demander leur avis aux cantons. Crise d'amour propre, crise de confiance plus que crise institutionnelle.

Un rôle d'arbitrage

La conseillère d'Etat genevoise, Martine Brunschwig Graf, craint que même si le Conseil des Etats ne représente pas directement les cantons il ne joue plus son rôle traditionnel d'arbitre entre les intérêts des cantons et ceux de la Confédération. «Le constituant avait voulu réunir dans un seul parlement la problématique des cantons et celle de la Confédération, il y avait une certaine dialectique, un dialogue entre les deux Chambres. Si le Conseil des Etats s'aligne sur une logique unique, il n'y a plus d'arbitrage possible. C'est une situation malsaine.» Et de craindre: «La conduite d'une politique coordonnée entre la Confédération et les cantons est indispensable dans nombre de domaines, péréquation financière ou économies budgétaires, faute de quoi, le transfert des charges et des conséquences des décisions d'une collectivité à l'autre, sans véritable concertation, provoquera une vraie crise institutionnelle.»

L'attitude du Conseil des Etats n'aurait pourtant pas dû étonner les gouvernements cantonaux. Ils ont depuis longtemps fait l'expérience que le relais de la Chambre haute est insuffisant pour faire entendre leur voix, notamment lors de reports d'économies de la Confédération sur leurs épaules. En 1993, instruits par leurs difficultés à défendre leurs prérogatives lors des négociations en vue de l'adhésion à l'Espace économique européen, ils ont formalisé leur Conférence des gouvernements cantonaux. Qui permet de défendre leurs positions directement auprès du Conseil fédéral. «Une conférence qui prend de plus en plus de poids politique, car les cantons s'en remettent davantage à elle», admet Martine Brunschwig Graf. Mieux, les cantons, romands en particulier, se dotent de lobbyistes ou des structures permanentes capables d'alerter les gouvernements dès les premières esquisses de projets.

Le Conseil des Etats n'est pas la Diète où les cantons de l'ancienne Confédération envoyaient leurs délégués, ces «ambassadeurs» munis de recommandations de vote, rappelle le professeur de droit constitutionnel Andreas Auer. C'est précisément ce que ne voulaient plus les fondateurs de la Confédération de 1848 avec l'article 71 de l'ancienne Constitution (art.161 dans la version de 1999) qui précisait que «les membres de l'Assemblée fédérale votent sans instructions». On voulait bel et bien une Chambre politique, sur le modèle du Sénat américain, et non un Bundesrat à l'allemande où siègent des délégués des gouvernements de Länder. «Je ne crois pas que l'on puisse parler de déséquilibre ou de crise institutionnelle, analyse Andreas Auer. Les cantons n'ont pas perdu de compétences, ils en ont même gagné en politique étrangère. La Confédération a simplement exercé des compétences délaissées par les cantons, en matière d'environnement par exemple. Mais aujourd'hui comme hier, la Confédération n'existe pas sans les cantons, elle ne peut rien faire sans eux.»

Très critique quant à l'étendue de l'allégement fiscal décidé par les Chambres et quant à la manière de placer les cantons devant un manque à gagner, Dick Marty ne croit pas que le référendum lancé par ces derniers élargisse le fossé avec la Confédération, même s'il considère que l'accident est assez grave. «Souvent, trop souvent même, les conseillers aux Etats votent en songeant d'abord aux intérêts régionaux plutôt qu'à ceux du pays», admet-il.