Jean-Pascal Delamuraz et René Felber allaient-ils démissionner? La question est venue spontanément sur les lèvres du journaliste. Dans la grande salle 86, toute tendue de gris, au deuxième étage du Palais fédéral, les deux chefs de campagne, suivis de leur collègue Arnold Koller, venaient d’apparaître, le visage tout aussi gris que les murs, sous l’éclat des spots de télévision, ce dimanche 6 décembre 1992 au soir.

De ce refus de l’adhésion à l’Espace économique européen, par 50,3% des voix et 16 cantons sur 23, le pays sortait déchiré le long de la frontière des langues. Face à l’Europe, la vision du destin de la Suisse apparaissait irréconciliable, à ce moment-là, entre Romands et Alémaniques. Une fois seulement au cours de l’histoire de la Confédération l’opposition entre francophones et germanophones avait été aussi vive. C’était après la Première Guerre mondiale, alors que le choc des nationalismes français et allemand s’était répercuté jusqu’en Suisse.

En cette fin 1992, le pays sortait estourbi d’une campagne passionnée qui avait poussé 78,7% des électeurs aux urnes. Une campagne blessante, explosive même, qui avait emporté tout ce qui restait de la circonspection traditionnelle des Suisses. Et les deux conseillers fédéraux, qui avaient personnellement engagé le fer, portaient encore les traces du corps-à-corps pour conquérir une opinion hostile. «C’est un dimanche noir pour l’économie, pour tous les partisans de l’ouverture ainsi que pour la jeunesse», dira, emporté par l’abattement, Jean-Pascal Delamuraz.

«Cela continue avec moi, le Conseil fédéral n’est pas élu pour régler des comptes», répondit finalement Jean-Pascal Delamuraz au journaliste. Il n’est pas dans la tradition du pays qu’un conseiller fédéral se retire après un échec, lors d’une votation fédérale. «Je continue», ajouta sobrement René Felber. Pas question de donner à Christoph Blocher, le chef de la campagne du non, la satisfaction d’une tête sur un plateau. Mais, miné par la maladie, René Felber devait annoncer son retrait du gouvernement un mois après.

L’histoire de ces négociations, c’est l’histoire d’une méprise et d’un gâchis. Malentendu autour du discours du président de la Commission européenne Jacques Delors. Gâchis, parce qu’après dix ans de négociations bilatérales avec l’Union européenne, la Suisse est à nouveau confrontée à la question qui emporta le refus de 1992: celui de la création d’une structure, d’institutions destinées à gérer et surveiller les 120 accords qui lient la Suisse à Bruxelles.

Au début de cette année 1989 qui allait voir le Mur s’effondrer à Berlin et chambouler les frontières européennes, la Communauté européenne (CE) était confrontée au choix entre l’élargissement à de nouveaux membres ou l’approfondissement de sa propre intégration. Dans un discours prononcé le 17 janvier 1989, le président de la Commission européenne, Jacques Delors, surprit les sept pays membres de l’AELE, en particulier la Suisse, en leur proposant un contrat d’association à la CE et l’accès au marché intérieur. Il leur faisait miroiter une participation «dans des organes communs de décision et de gestion».

«Pour la Suisse, qui ne pouvait envisager d’adhérer à la Communauté en raison de sa neutralité et de la démocratie directe, la proposition de Jacques Delors la confortait dans sa recherche d’une solution alternative», se souvient l’ambassadeur Philippe G. Nell, jeune diplomate à l’époque et collaborateur du secrétaire d’Etat Franz Blankart. Dans son livre Suisse - Communauté européenne* , qui relate les négociations autour de l’Espace économique européen, il relève que, d’emblée, le secrétaire d’Etat se montra sceptique sur les chances de la proposition de Jacques Delors. «Un régime de décision commun pourrait placer la Suisse dans une position plus favorable qu’un Etat membre, car elle pourrait bloquer une décision en la refusant», note-t-il en pressentant les difficultés.

C’était bien vu de la part du chef négociateur suisse. Si les membres de l’AELE se mirent d’accord très vite sur la reprise du droit communautaire, la question du droit de regard sur l’évolution de l’acquis, la codécision, constitua, durant toutes les négociations, le point de crispation. Entre la Suisse et les autres membres de l’AELE, entre Berne et Bruxelles surtout. A la fin, quand le Conseil fédéral constata qu’il n’obtiendrait aucun droit de regard sur l’évolution du droit européen, jugeant le résultat des négociations médiocre, il admit que l’EEE ne pouvait être au mieux qu’une phase de transition en attendant l’adhésion à l’UE. «Un camp d’entraînement», résuma, un brin sportif, le conseiller fédéral Adolf Ogi.

Généreuse imprudence ou piège à mouches de la part de Delors? Un an après son ouverture, dans un discours prononcé le 26 avril 1990, Jacques Delors changeait d’avis et reprenait son offre d’organe de décision commun. «Nous avons eu, tout au long de ces années, le sentiment que Jacques Delors voulait nous attirer dans les négociations en nous faisant miroiter les institutions communes, mais sans en avoir les moyens», juge aujourd’hui Franz Blankart.

Mais, avant même l’ouverture de négociations formelles, la donne avait été bouleversée par la chute du mur de Berlin. La Communauté européenne, soucieuse de stabilité, se devait d’offrir des perspectives politiques et économiques aux anciens pays d’Europe de l’Est. L’hypothèse de nouvelles adhésions précipita le mouvement chez les membres de l’AELE. L’Autriche avait déjà déposé sa demande, en juillet 1989. La Suède suivit en automne 1990 et la Finlande en mars 1992 seulement.

«Dès lors que l’Autriche et la Suède avaient annoncé leur candidature, cela changea complètement les relations entre pays de l’AELE. Les nouveaux candidats n’avaient plus le même intérêt à faire pression pour obtenir un droit de codécision», se souvient Franz Blankart.

Les négociations, démarrées officiellement le 20 juin 1990, «étaient menées au pas de charge. C’était une entreprise démesurée, si l’on songe qu’elles touchaient la libre circulation aussi bien des biens, des services que des personnes, avec des problèmes insolubles au niveau institutionnel. Et il fallait auparavant que les sept membres de l’AELE s’entendent pour parler d’une seule voix», rappelle Philippe G. Nell. Très vite, les structures du gouvernement suisse se montrèrent mal adaptées à de telles ambitions. De chaque département fédéral tombaient sur le bureau des négociateurs suisses des demandes d’exception. Il y avait ainsi des exigences d’assouplissement pour n’autoriser qu’au compte-gouttes l’acquisition des résidences secondaires par des Européens, mais aussi pour freiner l’immigration européenne. On vit un jour une requête pour limiter le bruit des tondeuses à gazon…

Une telle liste d’exceptions et de clauses de sauvegarde finit par irriter les Européens et par bloquer les négociations. C’est alors que, le 8 novembre 1990, Franz Blankart prit l’initiative de réunir secrètement les chefs négociateurs des pays de l’AELE à son domicile de l’Orangerie au château de Muri. Après des heures de blocage, les négociateurs abandonnèrent peu à peu leurs demandes de dérogation. Et, à 2 heures du matin, le chef négociateur suisse pouvait téléphoner au président Arnold Koller pour lui demander son feu vert pour la libre circulation des personnes.

Au fil des mois, le Conseil fédéral commença pourtant à se faire à l’idée qu’il n’obtiendrait pas un droit de regard sur l’évolution de l’acquis communautaire que l’EEE allait devoir reprendre. Au début de 1991 déjà, le conseiller aux Etats des Grisons Ulrich Gadient s’inquiétait, dans une interpellation urgente, du déséquilibre de l’accord et des difficultés de le faire accepter par les Suisses. C’est alors que, le 10 mai 1991, devant le Conseil national, Jean-Pascal Delamuraz évoqua mystérieusement «la grande perspective que nous devons ouvrir et à laquelle le Conseil fédéral vous invitera prochainement». Le parlement exigeait des options en cas de refus. Et c’est ainsi que René Felber, devant le parlement, dut un jour admettre «que nos objectifs de négociation sont hors de portée».

L’idée de l’adhésion à la Communauté, poussée par de hauts fonctionnaires et diplomates, faisait son chemin. Alors que la fin des négociations approchait, une majorité se dessina en sa faveur au Conseil fédéral. A Jean-Pascal Delamuraz et René Felber se joignirent le démocrate-chrétien Flavio Cotti, disciple de la première heure de l’Européen Alcide De Gasperi, et l’UDC Adolf Ogi, l’homme auquel la Suisse devait l’avalanche de médailles des JO de Sapporo en 1972.

C’est aux alentours de 3 heures du matin, le 22 octobre 1992, alors que le traité EEE venait d’être mis sous toit, malgré ses carences institutionnelles, que tomba la nouvelle. «L’option de l’adhésion est devenue le but de la politique du Conseil fédéral», lâcha René Felber, à la stupéfaction du chef négociateur Franz Blankart. «Le Conseil fédéral avait pris secrètement sa décision le 19 octobre, mais il ne m’en avait pas averti. Et surtout, il n’avait pas jugé nécessaire de modifier mon mandat en conséquence.» Un manque de confiance et de loyauté du gouvernement envers ses diplomates, aux yeux de Franz Blankart, lui qui avait jusqu’au bout défendu l’EEE.

Cette annonce au petit matin, presque en catimini sur terre étrangère, au Luxembourg, a laissé des traces. Le message était brouillé. Le vote sur l’EEE allait disparaître derrière la candidature à la Communauté. «C’était une erreur tactique, nous n’avons pas su expliquer aux électeurs qu’entrer dans l’EEE ne signifiait pas automatiquement adhérer à la future UE», admet aujourd’hui Adolf Ogi. La demande officielle d’ouverture des négociations, le 18 mai 1992, deux semaines après la signature de l’accord EEE à Porto, le 2 mai, allait envenimer encore le débat.

L’ouverture de la session des Chambres fédérales, le 24 août 1992, marqua véritablement le début de la campagne en vue du 6 décembre. Une majorité écrasante se dessinait en faveur de l’EEE au parlement. En trois jours, les députés révisèrent quelque 60 lois, le paquet Eurolex, pour les adapter au traité.

Mais le débat fut houleux, annonçant une campagne haineuse. «Propagandistes à la Goebbels», invectiva le «démocrate» zurichois Hans Steffen à l’adresse du Conseil fédéral, accusé de trahison envers la patrie par le Bernois Markus Ruf. Le Conseil fédéral abordait cette campagne en ordre dispersé, avec un Flavio Cotti planant au-dessus du débat, un Otto Stich ouvertement hostile. La cassure passait même au sein des partis. Suffoqué, le socialiste Jean Ziegler n’en revenait pas d’avoir été accusé de suppôt du libéralisme par ses camarades zurichois hostiles à l’EEE.

En face du Conseil fédéral, un homme, Christoph Blocher, qui lança l’assaut devant 900 Bernois peu enthousiastes au début pour ce Zurichois. Une seule phrase emporta tout: «L’EEE n’est pas digne d’un peuple libre.» On comprit très vite qu’il était l’homme qui allait mener la vie dure au Conseil fédéral. On ne savait pas que c’était pour vingt ans au moins.

Pourtant, en cet automne 2012, malgré 120 accords bilatéraux et une situation économique bien meilleure que celle de l’UE, la Suisse reste confrontée au même casse-tête: comment aménager ses relations avec l’UE pour conserver à la fois sa souveraineté et son accès au grand marché. Alors, parfois, certains rêvent d’un nouvel EEE. Mais qui peut encore avoir envie d’un EEE réduit bientôt à la Norvège et au Liechtenstein?

* «Suisse - Communauté européenne: au cœur des négociations sur l’espace économique européen», Editions Economica, Paris, et Fondation Jean Monnet pour l’Europe. 2012, 420 pages.

A la fin, le Conseil fédéral admit que l’EEE, médiocre, ne pourrait être au mieux qu’une phase de transition

«L’option de l’adhésion est devenue le but de la politique du Conseil fédéral», lâcha au matin René Felber