Finances

Le magot fédéral enfle, le débat budgétaire aussi

Pour la (presque) treizième année consécutive, le budget de la Confédération bouclera avec un excédent très nettement supérieur aux prévisions. Que faire de cet argent et comment corriger les erreurs d’estimations

Il y a eu le choc de 2003: le compte annuel de la Confédération bouclait avec un déficit de 2,8 milliards de francs, alors que le budget ne prévoyait qu’un mini-découvert de 200 millions. Cette année-là est par ailleurs entré en vigueur le frein à l’endettement, corset financier qui exige que les déficits soient compensés par des économies alors que les recettes excédentaires doivent être affectées au désendettement et à rien d’autre. L’instrument s’est révélé efficace: en quatorze ans, la dette de la Confédération a été ramenée de 124 à 99 milliards de francs, avant de remonter à 105 milliards à fin 2017, à la suite d’une modification comptable.

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Dépenses réduites et mauvaises estimations

Depuis 2003, la Confédération aligne les excédents (à l’exception d’un déficit de 100 millions de francs en 2014), et ceux-ci sont systématiquement meilleurs, et même largement, que les pronostics annuels. L’exercice 2017 affiche un dépassement de recettes de 2,8 milliards de francs, alors qu’un petit trou de 250 millions avait été prévu. Rebelote cette année: l’extrapolation annuelle publiée mercredi laisse entrevoir un excédent de 2,3 milliards pour 2018, soit 2 milliards de mieux que ce qui avait été inscrit au budget.

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A chaque fois, le différentiel résulte d’une contraction des dépenses, mais aussi d’erreurs d’estimations du côté des recettes, notamment de l’impôt anticipé et de l’impôt fédéral direct. Pour l’année en cours, le Département fédéral des finances (DFF) signale que l’impôt anticipé pourrait être dopé par la réforme fiscale américaine, susceptible de générer des «pics uniques de recettes».

«Une enveloppe budgétaire qui n’est pas la bonne»

Critiqué pour ses estimations erronées, le DFF a plusieurs fois tenté d’adapter sa méthode de calcul dans l’espoir de mieux les faire «coller» à la réalité. Sans jamais vraiment y parvenir, et la situation s’est même aggravée depuis l’arrivée d’Ueli Maurer. «J’ai de la sympathie pour ceux qui doivent prévoir les recettes et se trompent. Les budgets sont préparés plus d’une année à l’avance. C’est difficile. Si l’on dépense moins que prévu, ce n’est pas un problème. Mais la mauvaise estimation des recettes peut être problématique, car le parlement se prononce sur une enveloppe budgétaire qui n’est pas la bonne», analyse Nils Soguel, professeur de finances publiques à l’Institut de hautes études en administration publique (IDHEAP) de Lausanne.

«Quand les erreurs sont systématiques, il faudrait un facteur correctif afin d’avoir une estimation plus proche de la réalité», complète Samuel Bendahan, conseiller national (PS/VD) et maître d’enseignement à l’Université de Lausanne. Membres de la Commission des finances du Conseil des Etats, Jean-René Fournier (PDC/VS) et Raphaël Comte (PLR/NE) jugent eux aussi «gênant» que la qualité et la crédibilité des prévisions budgétaires ne soient pas meilleures.

Cette accumulation d’inexactitudes alimente les discussions autour de l’assouplissement de la règle du frein à l’endettement. Faut-il modifier ce mécanisme afin que les recettes excédentaires puissent servir à autre chose qu’à comprimer la dette? Cette question déclenche une opposition idéologique frontale. D’un côté, le bloc UDC-PLR n’entre pas en matière sur le moindre relâchement. De l’autre, le PDC, les Vert’libéraux et le camp rose-vert souhaitent moins de rigidité. En raison des forces en présence au parlement, le premier camp l’emporte pour l’instant sur le second. En juin, les Chambres ont définitivement adopté, à de très courtes majorités, une motion qui recommande de ne pas toucher au frein à l’endettement.

Décision au printemps 2019

Le Conseil fédéral ne ferme pas la porte à tout assouplissement. Il attend un rapport du DFF au printemps 2019 avant de se prononcer. La piste explorée est la suivante. Lorsque les montants alloués pour une année X ne sont pas dépensés en totalité, il résulte des soldes de crédits. Au lieu d’être exclusivement affectés à l’amenuisement de la dette, ils pourraient être reportés sur les budgets suivants, être consacrés à d’autres dépenses ou compenser des baisses d’impôts.

En flexibilisant l’utilisation des excédents, le frein à l’endettement serait ainsi appliqué de manière symétrique, un principe que saluerait Nils Soguel. Samuel Bendahan également: «Le frein à l’endettement empêche le parlement de faire des choix politiques. Or il vaut mieux investir que rembourser une dette, qui est très basse par rapport à notre PIB», argumente-t-il.

«Notre groupe est favorable à une réévaluation de ce mécanisme, qui est un cliquet irréversible. Mais attention à ne pas ouvrir la boîte de Pandore», enchaîne Jean-René Fournier. De son côté, Raphaël Comte voit surtout une marge de manœuvre pour compenser les allégements fiscaux envisagés pour les entreprises ou les couples.

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