Dans le petit village de Bauen, à Uri, un siège reste désespérément vide à la municipalité. Si aucun volontaire ne se présente d’ici à la prochaine assemblée communale en automne, il sera tiré au sort. «Nous établirons une liste de toutes les personnes éligibles, nous les inscrirons sur des bouts de papier et nous en choisirons une au hasard», a expliqué fin mai la maire de ce village, Heidi Meier, à la Neue Luzerner Zeitung.

A Uri, les autorités communales peuvent désigner n’importe quel citoyen pour siéger au sein du législatif ou de l’exécutif, du moment qu’il est éligible. Une loi, inscrite depuis 1890 dans la constitution cantonale, oblige toute personne désignée à accepter cette mission. Cela concerne aussi bien des postes d’élus communaux ou cantonaux, que des fonctions au sein de collectivités d’intérêt public (école, service social), ou des églises.

Une tradition alémanique

Uri n’est pas le seul canton à disposer d’une telle contrainte, une pratique qui reste très alémanique. En Suisse romande, seul le Valais peut forcer ses citoyens à siéger au sein d’un organe délibératif. Schwytz, Nidwald, Zurich, Soleure, Appenzell Rhodes-Intérieures, ou encore les Grisons en font usage. Tandis qu’à Berne cet instrument législatif d’un autre âge a été allégé, Uri compte bien le conserver.

Le devoir citoyen, noyau dur de la démocratie de milice

Ce dimanche, le canton de Suisse centrale vote pour réformer cette législation. Des voix s’étaient levées au parlement cantonal pour réclamer son abolition. En vain. Le «devoir du citoyen» reste considéré dans ce canton comme un noyau dur de la démocratie de milice. Et si la nouvelle loi est acceptée, il en coûtera plus cher à ceux qui souhaiteraient s’y soustraire: l’amende pour refus d’un mandat pourrait passer à 5000 francs, au lieu de 1000 aujourd’hui.

En revanche, les malheureux qui seraient élus contre leur volonté pourraient bénéficier de davantage de latitude, pour contester leur sort. Ils doivent faire valoir des impératifs professionnels ou de santé auprès des autorités concernées.

«Cette réforme apporte une meilleure protection des droits individuels», estime Emanuel Strub, secrétaire général auprès de la direction de la justice du canton d’Uri. La nouvelle loi, un peu moins sévère, est conçue pour coïncider davantage avec les conventions européennes et la constitution suisse, qui limitent les atteintes à la liberté personnelle.

L’obligation de siéger englobera toujours deux législatures, de deux ou quatre ans, selon que la fonction est cantonale ou communale. En revanche, une personne ne pourra être désignée à deux reprises. «Cet instrument n’est pas souvent utilisé, il a surtout un effet préventif. Il pousse les personnes à se mettre à disposition de la commune», explique Emanuel Strub. C’est aussi ce que pense le parlement cantonal uranais, lui qui a voté en faveur de son maintien à 39 voix contre 22, en 2014.

«La fonction politique a perdu de son prestige»

L'«Amtszwang» n’est pas juste une ligne dans la constitution. C’est un instrument dont les communes font usage. Bauen, déjà elle, avait eu recours à ce moyen pour renouveler son conseil municipal, en 2008. L’événement avait déclenché un psychodrame dans ce petit village de 150 âmes. Trois personnes élues malgré elles avaient déménagé dans la commune voisine afin de se soustraire à leur obligation.

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Le village uranais est emblématique des difficultés qu’ont les petites communes à recruter du personnel politique motivé et compétent. Johanna Tschumi en sait quelque chose, elle qui a été désignée contre sa volonté, il y a huit ans, à l’exécutif de Bauen. Elle faisait partie des trois personnes qui ont fui leur commune, pour éviter d’y siéger. Aujourd’hui, elle en rit.

«Mon travail exigeait un investissement total. Et je n’étais plus si jeune et pas en bonne santé. Je ne me sentais pas capable d’y aller», raconte-t-elle. La municipalité a fini par trouver un volontaire. «Le tapage médiatique était tel! Cette affaire a réveillé la conscience de certains habitants, qui se sont proposés spontanément.»

Quelques années plus tard, le scénario se reproduit: la municipalité cherche à remplacer un siège vacant. Cette fois-ci, Johanna Tschumi, 67 ans, devenue retraitée entre-temps, accepte. Voilà deux ans qu’elle exerce en tant que conseillère municipale. «Je le fais sans rechigner, sans grand enthousiasme non plus. Mais volontairement, cette fois».

L’Amtszwang? Elle y est «absolument opposée» et compte bien se battre contre ce principe. «Forcer des personnes à siéger n’apporte rien». La retraitée connaît bien les causes des difficultés pour les communes, de recruter des politiciens: «Le monde professionnel est devenu plus exigeant, les employeurs sont moins disposés à laisser partir leurs collaborateurs à une séance communale». Mais elle estime que les autorités doivent faire preuve de davantage de créativité pour donner envie aux citoyens de s’engager. «La fonction politique a perdu de son prestige», dit-elle.

C’est aussi ce que constate le directeur des associations de communes suisses, Reto Lindegger. «Les Suisses s’identifient moins à leur commune. Surtout lorsqu’ils pendulent entre leur domicile et un lieu de travail à l’extérieur, ce qui est souvent le cas dans les villages».

La démocratie de milice est menacée. Une étude du centre argovien pour la démocratie tirait la sonnette d’alarme en 2014: la tendance aux élections incontestées – lors desquelles il y a tout juste autant de candidats que de sièges à attribuer – est à la hausse. Avenir Suisse proposait en 2015 un service citoyen obligatoire pour les hommes, les femmes et les étrangers établis, sur le modèle du service civil ou militaire. D’autres idées ont été mises sur la table: assouplir les mandats, élargir le droit d’éligibilité des étrangers, mieux dédommager les élus. Des propositions restées pour la plupart théoriques.

Les fusions de communes apparaissent souvent comme une solution de dernier recours: lorsqu’un village s’agrandit, le bassin de volontaires potentiels s’élargit. Après des années d’hésitations, Bauen songe à se marier avec sa voisine, Seedorf. La municipalité fera un premier pas dans ce sens en sondant sa population dans les semaines à venir.


Le Valais, exception romande

Le Valais est le seul canton romand à pouvoir obliger un citoyen à siéger au sein d’un organe délibératif. Un cas s’est présenté en avril, après la démission du Conseiller municipal responsable des autorisations de construire de Bagnes Jean Baillod. L’affaire a fait grand bruit en Valais. Son entreprise était directement impliquée dans des dossiers de constructions litigieux, validés par la commune.

Stéphane Luisier est alors désigné pour lui succéder en tant que premier viennent-ensuite. Ce membre du PDC s’était bien présenté lors des élections communales de 2012, mais il n’avait pas obtenu suffisamment de voix pour être élu.

Quatre ans plus tard, la volonté n’y est plus. Surtout, l’atmosphère au conseil communal est gangrenée par la révélation des irrégularités où se mêlent liens d’intérêt et bagarres personnelles. Stéphane Luisier démissionne, soulignant la situation sensible dans laquelle il se trouve, en tant qu’architecte et promoteur immobilier.

Le Conseil d’Etat refuse son retrait. Forcé de siéger jusqu’à la fin de la législature, en décembre, il doit aussi rejoindre la commission des constructions. «Dans le climat actuel, ce n’est pas bon. Même si j’ai la conscience tranquille et que j’ai remis mon bureau d’architecte en 2008. Et, si le conseil municipal doit traiter un dossier auquel je suis professionnellement lié, c’est simple, je me récuserai, comme le prévoit le règlement», souligne Stéphane Luisier.