L’ancien secrétaire d’Etat Michael Ambühl, aujourd’hui professeur à l’Ecole polytechnique de Zurich, a déposé un cadeau au pied du sapin du Conseil fédéral. Assisté de sa collaboratrice Sibylle Zürcher, il a concrétisé dans la NZZ de lundi son idée de clause de sauvegarde dont le but est de sortir la libre circulation des personnes de l’impasse dans laquelle l’a conduite la votation du 9 février sur l’immigration.

Michael Ambühl constate d’abord que l’application à la lettre de l’initiative du 9 février ne serait en aucun cas compatible avec l’accord sur la libre circulation des personnes et menacerait par conséquent l’ensemble de l’édifice bilatéral. Il fait aussi remarquer que le nouveau vote réclamé dont l’objectif serait l’annulation du résultat du 9 février est une illusion complète, quoi qu’en disent ses auteurs, un groupe d’intellectuels et d’artistes nommé RASA (Sortons de l’impasse).

Il ne reste donc qu’à chercher une voie, forcément très étroite, permettant de concilier la restriction de l’immigration et le maintien de la libre circulation avec les Etats de l’UE. De nombreuses propositions ont été faites dans ce sens ces derniers mois.

Mathématicien dans l’âme, Michael Ambühl, qui enseigne la stratégie de négociation à l’EPFZ et a toujours transformé les pourparlers qu’il menait en équations, réfléchit depuis septembre à une formule qui permettrait de définir les «plafonds et contingents annuels pour les étrangers exerçant une activité lucrative […] en fonction des intérêts économiques globaux de la Suisse», selon l’exigence de l’article constitutionnel. Celui-ci ne parle pas de clause de sauvegarde, mais les accords bilatéraux conclus jusqu’à maintenant prévoient un tel levier de sécurité en cas d’immigration massive ou de difficultés économiques et sociales.

C’est sur ce terrain-là que l’ancien diplomate propose de s’aventurer. Sa formule repose sur trois «modules». Premier élément: les mesures d’accompagnement. Il les répartit en deux catégories. D’un côté, les mesures qui contribuent à ralentir l’immigration, comme le recours accru à la main-d’œuvre nationale (les femmes, les travailleurs âgés, les réfugiés), le développement de la formation ou des mesures de type fiscal. De l’autre, il isole celles qui ont pour but de prévenir les effets secondaires de l’immigration sur l’aménagement du territoire ou le logement.

Deuxième module: les relations avec les 160 Etats qui ne sont membres ni de l’UE ni de l’AELE. Il constate que rien n’empêche de durcir les règles d’immigration pour les ressortissants de ces pays-là dans le sens demandé par l’initiative du 9 février. Il recommande donc d’appliquer des contingents et la règle de la préférence nationale à l’égard des ressortissants de ces pays-là.

Troisième module: la libre circulation des personnes en provenance des pays de l’UE et de l’AELE. Il part de l’idée que l’UE pourrait accepter une clause de protection générale de la part de la Suisse puisqu’elle l’a admise à chaque élargissement du nombre d’Etats membres. Pour Michael Ambühl, cette clause devrait être activée lorsque la Suisse connaît un taux migratoire sensiblement plus élevé que les pays de l’UE et de l’AELE.

Mais comment estimer ce taux sensiblement plus élevé? Il propose de calculer et de comparer chaque début d’année les données de l’immigration, du marché du travail et de la statistique des étrangers dans les différents pays durant l’exercice précédent. Si, sur cette base, le taux migratoire de la Suisse est nettement plus élevé que la moyenne de l’espace UE/AELE, elle pourra activer cette clause de sauvegarde. Avec son équipe, il a regardé ce que cela aurait signifié pour les années 2008 à 2012. Il constate que cette mesure protectionniste temporaire aurait pu être activée chaque année si le taux de référence avait été fixé à un niveau bas et trois ans sur cinq s’il avait été défini à un niveau élevé.

Il a étendu son évaluation aux 32 Etats membres de l’espace UE-AELE et observe que quatre autres pays – le Luxembourg, le Liechtenstein, Chypre et la Norvège – auraient pu intervenir de même.

Selon Michael Ambühl, une telle clause peut être glissée dans les négociations que le Conseil fédéral a demandé d’ouvrir avec l’UE pour rediscuter des modalités d’application de la migration intra-européenne. Cette solution aurait l’avantage de ne pas remettre en question le principe de la libre circulation. Ce mécanisme pourrait être actionné par tous les Etats de l’UE et de l’AELE, suggère-t-il. Il développera son modèle en janvier dans la Revue suisse de science politique.

La question principale reste cependant de savoir si Bruxelles peut accepter qu’un Etat non membre dise aux 28 membres ce qu’ils doivent faire pour freiner la migration lorsque celle-ci est excessive. C’est le principal doute qui a été émis à propos du projet de Michael Ambühl lorsqu’il en a communiqué les grandes lignes en septembre.

Une telle clause peut être glissée dans les négociations bilatérales