Aux murs, des répliques de Picasso cohabitent avec un tableau gribouillé de chiffres et de courbes de Gauss. Michael Ambühl reçoit dans son bureau de professeur en négociation et en gestion des conflits de l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich, institut qu’il a rejoint en 2013 après 30 ans de diplomatie au plus haut niveau fédéral.

Artisan des Bilatérales II, négociateur de la fin du conflit fiscal avec les Etats-Unis, Michael Ambühl est un peu le pompier de la nation. Il est le premier en 2014 à avoir esquissé avec son équipe le mécanisme de mise en œuvre de l’initiative «contre l’immigration de masse» en train de s’imposer au Parlement: avec une clause de sauvegarde et des mesures qualitatives plutôt que quantitatives pour privilégier les forces de travail indigènes. Michaël Ambühl revient sur la manière dont il a pensé le problème politique de la décennie en formule mathématique.

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Michael Ambühl: Je suis sûr que la Suisse n’a pas besoin d’être sauvée…

– Pourtant vous avez défini en 2014 déjà l’approche qui l’emporte aujourd’hui pour appliquer l’initiative «contre l’immigration de masse». Comment êtes-vous parvenu à ce mécanisme?

– L’expérience dans les négociations avec l’Union européenne a montré qu’il est peu prometteur de questionner les principes du marché intérieur, comme la libre circulation des personnes. C’était d’ailleurs clair avant le vote du 9 février 2014. Le Conseil fédéral l’avait souligné dans son message sur l’initiative de l’UDC. Pour avoir une chance d’aboutir à un résultat, il fallait donc utiliser la flexibilité qui existe dans la mise en œuvre des principes européens au moyen d’un instrument bien connu: une clause de sauvegarde. Et pour qu’il n’y ait pas de malentendu: d’une part, il y a eu beaucoup de personnes qui ont contribué au débat en Suisse. D’autre part, la solution finale ne retiendra que certains éléments de nos propositions.

– Vous réfléchissez aux problèmes en termes de formules mathématiques. Vous venez de poser le cadre. Quelles sont les autres composantes du problème?

– L’idée de base était de dire qu’une mise en œuvre littérale de l’article constitutionnel serait difficile parce qu’elle mettrait en danger les accords bilatéraux…

– Donc vous croyez réellement que les états membres de l’UE prendraient le risque de dénoncer l’accord sur la libre circulation des personnes avec la Suisse et de faire tomber les Bilatérales I?

– Oui, je pense qu’une mise en œuvre littérale de l’article constitutionnel comporte le risque de faire tomber les accords bilatéraux. Cela rendait donc une concrétisation mot pour mot de l’initiative impossible. On ne peut faire dès lors qu’une mise en œuvre qui conserve le sens et l’esprit du texte. Dans cette perspective, nous nous sommes basés sur l’idée de la clause de sauvegarde. Cet instrument existe dans l’Accord sur la libre circulation des personnes, à l’article 14 alinéa 2 qui prévoit qu’en cas de situation exceptionnelle des mesures correctives puissent être prises. Il ne restait qu’à décrire ce qu’est «une situation exceptionnelle». On peut le faire de manière objective en parlant de déviation de la moyenne. Pour mesurer la déviation on utilise ce qu’on appelle l’écart type.

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– En plus de la clause de sauvegarde, vous avez défini que les mesures correctives devraient être qualitatives et non quantitatives. Le grand écart par rapport aux contingents. Pourquoi?

– L’article 14 alinéa 2 de l’accord sur la libre circulation des personnes parle de la possibilité de prendre des mesures correctives certes, mais des mesures qui perturbent le moins le fonctionnement de l’accord. Nous étions convaincus que des mesures contre le chômage seraient les plus compréhensibles et les plus raisonnables politiquement. Et qu’en l’occurrence, des mesures allant dans le sens d’une préférence indigène seraient à privilégier.

– C’est une réflexion technique. Politiquement, avez-vous réfléchi à l’acceptation de votre mécanisme par la population?

– Au départ, nous avons eu effectivement une approche plus politique en analysant pourquoi les gens ont voté en faveur de l’initiative «contre l’immigration de masse». La forte migration de forces de travail dans des secteurs où il existe un potentiel indigène de personnes à la recherche d’un emploi a un effet irritant. Dans ce sens-là, une préférence indigène raisonnable semble s’imposer.

– Maintenant, quel regard portez-vous sur ce que les Chambres fédérales ont fait de cette approche?

– Naturellement, je suis les travaux du Parlement avec intérêt. Mais ce n’est pas mon rôle en tant qu’académicien de m’immiscer dans le débat politique actuel. Nous avons proposé notre approche dans le cadre d’une publication scientifique et dans le cadre de mandats reçus par la Conférence des cantonaux et le gouvernement tessinois il y a quelques mois déjà.

– Mais quelle chance cette mise en œuvre a-t-elle de convaincre l’Union européenne?

– Il ne m’appartient pas non plus de parler au nom de l’Union européenne. Mais selon mon évaluation et en me basant sur ce que l’on entend, les propositions ne devraient pas poser de problème.

Le Brexit – s’il se réalise – offrira probablement des éléments potentiellement intéressants pour la Suisse

– Nombre d’élus estiment que cette solution de mise en œuvre reste transitoire. Ils misent sur une Union européenne changée, moins rigide, d’ici quelques années, par la force du Brexit. Partagez-vous l’analyse?

– Il est difficile de dire dans quel sens l’Union européenne va se développer. Je pense que les Européens réalisent que le Brexit, mais aussi la crise de l’Euro qui touche l’Italie et la Grèce et la question des réfugiés donnent lieu à une réflexion sur la nécessité de réformes. La Fondation Bruegel a publié en août dernier un papier de réflexion sur le partenariat continental. Elle a mis l’accent sur plus de flexibilité dans la construction européenne en songeant dans un certain sens à la manière d’intégrer les pays européens qui ne sont pas membres de l’Union, comme le Royaume-Uni probablement un jour, la Suisse, la Norvège, la Turquie, l’Ukraine et d’autres. Il est trop tôt pour savoir si cette réflexion se concrétisera. Indépendamment de cette présentation visionnaire voire utopique, le Brexit – s’il se réalise – offrira probablement des éléments potentiellement intéressants pour la Suisse.

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– Vous pensez au fait de garder l’accès au marché européen tout en réduisant la portée de la libre circulation?

– Il est difficile de comparer la Suisse au Royaume-Uni. Comme grand pays, le Royaume-Uni dispose d’un levier de négociation plus important que la Suisse. Le Royaume-Uni a une histoire impériale et donc une autre image de soi. Il aura peut-être davantage de difficultés à accepter le fait qu’en tant qu’état tiers, on ne peut pas tellement influencer les décisions de Bruxelles. Cela dit, il y aura deux sujets similaires entre la Suisse et le Royaume-Uni: d’un côté, justement la question institutionnelle, à savoir dans quelle mesure on a droit à un certain pouvoir de «codécision». Et de l’autre, le volet migratoire, soit dans quelles limites il est possible de contrôler la migration. Mais bien sûr, il serait difficile pour l’UE de faire des concessions à l’égard de la Suisse avant d’avoir trouvé une solution au cas britannique.

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– Dans un monde post-Brexit et post-Trump, le rapport de force semble prendre le pas sur le partenariat. Qu’est-ce que cela change à votre art, la négociation?

– La négociation reste pertinente mais ses paramètres changent. Le défi va encore augmenter pour le partenaire qui dispose du pouvoir de négociation le plus faible. On peut le voir d’une manière sportive et dire que c’est un challenge encore plus intéressant.

– Qu’est-ce que cela change pour la Suisse? Comment enseignez-vous à vos étudiants, futurs négociateurs, à se mouvoir dans un monde plus imprévisible et qui privilégie le rapport de force?

– Le métier de la négociation garde toute son importance. Dans notre monde qui est toujours plus interdépendant et – qu’on le veuille ou non – toujours plus globalisé, le besoin de coopération est fort dans presque tous les domaines de la vie quotidienne. Ce n’est qu’en négociant que l’on peut définir les arrangements contractuels nécessaires. Il en va de même pour la gestion des conflits ou on met davantage l’accent sur le règlement pacifique de litiges, même s’il est difficile de le dire aujourd’hui, avec en toile de fond cette terrible crise en Syrie. En ce qui concerne l’enseignement, je privilégie avant tout l’analyse des problèmes, dans leur complexité. La bonne analyse contribue souvent déjà à la moitié de la solution.

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