«Au début, j'étais pour une Constituante. Aujourd'hui, j'arrive à la conclusion que confier la tâche au Grand Conseil permet d'appréhender plus rapidement ce qui est politiquement réalisable et ce qui ne l'est pas.» Le socialiste Jean Studer, président de la commission parlementaire qui a préparé le projet de nouvelle Constitution neuchâteloise, le reconnaît: la méthode choisie par le peuple, qui a opté en 1996, à une courte majorité de quelque 600 voix, pour une révision par le Grand Conseil et non pour une assemblée constituante, a donné de bons résultats. Dimanche, après quatre ans de travaux, la nouvelle Constitution était approuvée à 76,6% des voix (lire Le Temps de lundi). Le droit de vote des étrangers au niveau cantonal – l'une des principales innovations – entrait ainsi par la grande porte dans la législation neuchâteloise. Tout cela à peu de frais, puisque, de 1996 à aujourd'hui, l'élaboration d'une nouvelle Constitution aura coûté, selon Jean Studer, 500 000 francs en tout et pour tout à l'Etat, y compris les frais liés à la campagne d'information précédant le vote.

Le secret de la méthode neuchâteloise

Y a-t-il donc un secret derrière la méthode neuchâteloise? Les premiers pas de la révision n'étaient pourtant guère prometteurs. Il a fallu en effet cinq ans depuis le dépôt d'une initiative parlementaire demandant une refonte totale de la Constitution en 1990 jusqu'à ce que le parlement en accepte le principe, en 1995. Ce n'est qu'après le vote populaire de 1996 et la mise sur pied d'une commission parlementaire de 25 membres que la préparation de la nouvelle Constitution a pris son rythme de croisière. La commission «s'est mise au travail d'abord en tâtonnant un peu, elle a pris bientôt une allure plus délibérée, enfin elle a montré pour l'exercice un véritable intérêt. Ce qui avait paru saugrenu en 1990 était maintenant devenu naturel: toutes les quatre semaines, le lundi après-midi, la commission presque complète montait au Château pour faire une Constitution», notait Jean-François Aubert dans sa présentation de l'avant-projet de 1998, qu'il a rédigé avec Pascal Mahon, son successeur au poste de professeur de droit constitutionnel à l'Université de Neuchâtel.

Les deux constitutionnalistes ont assisté aux travaux de la commission. Ils ont fourni la «logistique juridique». Une fois les grandes options arrêtées par la commission, ils se sont retirés trois jours aux Breuleux pour en revenir avec une Constitution entièrement rédigée qu'ils ont accompagnée d'un commentaire. Leur texte a fourni la base de l'avant-projet, soumis ensuite à une vaste consultation, puis remanié avant d'être examiné par le Grand Conseil.

Le fait d'avoir pu disposer de juristes de cette qualité, dont l'un, Jean-François Aubert, a derrière lui une longue expérience politique, au Grand Conseil neuchâtelois puis aux Chambres fédérales, a été l'une des grandes chances de la révision, explique Jean Studer: au début des travaux de la commission, «nous n'avions rien» sur quoi appuyer une nouvelle Constitution. Ce n'est pas la première fois que des experts de renom prêtent leur main à la rédaction d'une charte fondamentale. Joseph Voyame avait ainsi écrit les articles de la Constitution jurassienne.

A en croire Pascal Mahon, le succès de l'entreprise s'explique toutefois beaucoup par une conjoncture politique favorable. Un consensus s'est fait jour au sein de la commission – dont la cohésion était d'autant plus grande qu'elle ne comprenait aucune sous-commission – comme du Grand Conseil. Chacun a observé une forte discipline politique. Les partis ont évité de tirailler le projet dans tous les sens. Pour Jean Studer, cette cohésion a été renforcée par la décision d'assurer une représentation égale de tous les partis, les principaux comme les autres, au sein du bureau de la commission.

Selon Pascal Mahon, il n'est toutefois pas possible de dire que le succès de la méthode neuchâteloise est inhérent à une révision dont le soin est laissé au parlement. L'adoption de la nouvelle Constitution a tout de même pris quatre ans depuis le premier vote populaire, en 1996. Il est trop tôt pour établir une comparaison avec l'expérience de la Constituante vaudoise, qui a été élue il y a moins de deux ans, ou celles de Zurich et de Fribourg, qui viennent d'être désignées. On peut certes le supposer, il n'est pas prouvé que le système de la constituante, qui favorise peut-être davantage des innovations plus originales, soit nécessairement moins efficace.

Depuis une vingtaine d'années, les nouvelles Constitutions se sont multipliées. Sans compter la «mise à jour» de la Constitution fédérale, entrée en vigueur au début de l'an 2000, trois cantons ont renouvelé la leur durant la dernière décennie: Berne en 1993, Appenzell Rhodes-Extérieures en 1995 et le Tessin en 1997.