affaire Kadhafi

Le rapport parlementaire épingle sérieusement Hans-Rudolf Merz

Le document de la Commission de gestion des Etats met en exergue les dysfonctionnements en série et la mauvaise gestion de l’affaire par le Conseil fédéral

Il était extrêmement attendu, le voilà. Le rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E), chargé d’analyser la gestion de l’affaire libyenne par le Conseil fédéral, égratigne sérieusement Hans-Rudolf Merz. Sans épargner Micheline Calmy-Rey, critiquée pour son manque de collaboration et sa propension à vouloir faire cavalier seul. Il met surtout en avant la défaillance inquiétante des flux d’informations au sein du Conseil fédéral. De même que les outrepassements de compétences.

Premières conclusions: la manière dont le Département fédéral des Affaires étrangères (DFAE) a réagi le 14 juillet 2008, soit un jour avant l’arrestation d’Hannibal Kadhafi, un des fils du colonel, était inadéquate, même si elle était «tout à fait correcte sur le plan juridique s’agissant de la question de l’immunité diplomatique». Le secrétaire adjoint du DFAE a été consulté. Mais ce dernier n’a pas jugé nécessaire d’informer la cheffe du DFAE. Conclusion des parlementaires: la problématique, s’agissant de l’arrestation du fils du leader libyen, aurait dû être traitée aussi au niveau politique «tant du côté de la Confédération que du côté de la République et du canton de Genève». La CdG-E demande donc au DFAE de se doter, lors de constellations difficiles relatives à des immunités diplomatiques, de directives définissant dans quelle situation et par qui la cheffe du DFAE doit impérativement être consultée pour assumer sa responsabilité politique.

Les auteurs du rapport déplorent également que le Conseil fédéral n’ait pas mené de discussion approfondie sur la crise avant le 17 juin 2009. La CdG-E estime qu’en raison de l’importance du dossier, il aurait dû être traité et assuré par le Conseil fédéral en tant que collège. Le 17 juin 2009, le Conseil fédéral n’a d’ailleurs pas délivré de mandat formel à l’ancien président de la Confédération pour son voyage en Libye. Il aurait dû explicitement mentionner la possibilité pour Hans-Rudolf Merz de signer un accord avec Tripoli au nom de la Confédération sans consultation préalable du collège, si telle avait été la volonté du Conseil fédéral.

Et là, Hans-Rudolf Merz en prend pour son grade: aux yeux de la CdG-E, il n’est «pas admissible» que le président de la Confédération 2009 n’ait pas informé le 19 août 2009 au soir de sa décision de tout de même se rendre en Libye le lendemain alors qu’il venait de dire, lors de la séance du Conseil fédéral du jour même, qu’il ne s’y rendrait pas. Le reproche est grave: Hans-Rudolf Merz a «clairement outrepassé ses compétences en signant un accord sans autorisation préalable du collège». Un geste qui lui a valu de vives critiques à son retour de Libye. Et qui a particulièrement agacé le DFAE.

Hans-Rudolf Merz a pris «sans nécessité un risque politique considérable en décidant de partir à Tripoli sans avoir dans ses bagages un texte validé par la Direction du droit international public et/ou par la cheffe du DFAE». Par ailleurs, la CdG-E est d’avis que le refus de la cheffe du DFAE d’accéder à la demande du président de la Confédération 2009 de se faire accompagner par le secrétaire d’Etat adjoint a «inutilement nui à l’instauration d’une collaboration empreinte de confiance et de soutien mutuel entre les deux conseillers fédéraux et partant entre leurs départements respectifs».

Personne n’a tenu Micheline Calmy-Rey informée avant la signature de l’accord durant l’été 2009, soulignent les parlementaires. La CdG-E attend désormais que le Conseil fédéral définisse, au moment où il transmet un mandat à la présidence de la Confédération dans un domaine relevant jusque-là d’un autre département, la répartition des compétences, les modalités de collaboration et le renforcement du soutien à la présidence de la Confédération, en désignant les personnes détachées et en définissant le contenu et la durée de leur mandat. Une manière de dire que pas grand-chose n’a fonctionné correctement au sein du collège…

Autre chapitre crucial: la collaboration entre les autorités fédérales et celles de la République et du canton de Genève durant l’été 2009. La question de savoir dans quelle situation il est possible pour la Confédération de déroger au principe général de consultation des cantons dans le but de conserver sa capacité d’action, ainsi que celle des limites matérielles de la compétence contractuelle de la Confédération en matière de politique extérieure, «méritent un examen plus poussé». Il s’agira de mettre de l’ordre dans des avis de droit qui arrivent à des conclusions différentes.

Les auteurs mettent aussi en avant le fait que les déclarations entre le DFAE et les autorités genevoises sur la fréquence et le contenu exacts des contacts «varient fortement». Nouvelle recommandation donc de la CdG-E: elle demande au Conseil fédéral d’examiner, conjointement avec les autorités de la République et canton de Genève, l’opportunité de régler, dans le cadre d’une convention, les modalités de collaboration, de communication et de décision ainsi que les interlocuteurs en cas de crise. Cette convention devrait aussi régler la question de la traçabilité des informations transmises.

A partir de fin août 2009 et jusqu’à la libération du deuxième otage le 13 juin 2010, un climat de méfiance s’est instauré au sein du collège. Mais, relève le rapport, le Conseil fédéral a au moins mené pendant cette période plusieurs discussions approfondies et pris des décisions sur la stratégie à suivre. Comme le levier des visas Schengen.

Autre point important: la planification de l’exfiltration des deux otages Rachid Hamdani et Max Göldi, arrêtés en représailles à l’arrestation d’Hannibal Kadhafi à Genève. La délégation des commissions de gestion a, le 31 mars 2009, pour la première fois entendu parler de tels plans. Jusqu’à la fin de l’automne 2008, l’armée suisse avait bien mis à disposition du DFAE des membres de la troupe d’élite du DRA-10, en accord avec le chef du DDPS alors en fonction. Mais Samuel Schmid, lors de la passation de pouvoir fin 2008, n’a pas jugé nécessaire d’informer son successeur Ueli Maurer de cet appui fourni peu auparavant au DFAE par l’armée, puisque, selon l’état de ses connaissances, les activités qu’il avait approuvées avaient été suspendues. Point important: «Ni la cheffe du DFAE, ni les chefs du DDPS n’ont à l’époque jugé nécessaire d’informer l’ensemble du Conseil fédéral. Hans-Rudolf Merz avait lui, «entendu par son prédécesseur, du moins à mots couverts, que le DFAE préparait avec le soutien du DDPS une exfiltration des deux Suisses». Rien de plus. Il n’avait toutefois pas entendu parler d’un soutien du DFAE par l’armée.

La CdG-E insiste sur un point: «dans une affaire aussi sensible, il est évident que les présidents 2009 et 2010 (Hans-Rudolf Merz et Doris Leuthard) auraient dû en tout temps disposer des dernières informations afin d’être en mesure d’assumer pleinement leur rôle au niveau bilatéral et international». Mais elle précise n’avoir, dans le cadre de son enquête, trouvé aucune raison de douter de la légalité d’un engagement du DRA-10 en vue d’une exfiltration des deux ressortissants suisses retenus en Libye. Mais conclut que les opérations d’exfiltration amorcées par le DFAE sans mandat du Conseil fédéral ont excédé les compétences qu’une ordonnance de mai 2006 accorde au département responsable. Les auteurs du rapport condamnent également des fuites, qui ne pouvaient «provenir que de l’entourage proche des départements impliqués» sur ces opérations.

Autre recommandation: le Conseil fédéral est invité à réglementer de manière claire le recours à des médiateurs privés en cas de crise de politique extérieure. La CdG-E fait notamment allusion à un médiateur tunisien engagé par Hans-Rudolf Merz. Le conseiller fédéral n’avait pas jugé utile d’en parler à ses collègues.

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