«Réduisons le gaspillage, pas la population»

Aménagement Le lancementde l’initiative Ecopop est-il le symptôme d’un échec de la gestion du sol?

Les réponsesd’un spécialiste du territoire, Alexandre Flückiger

Un aménagement du territoire renforcé peut-il servir d’antidote à la crainte de «surpopulation» dont témoigne l’initiative Ecopop? Pour Alexandre Flückiger, vice-doyen de la Faculté de droit de l’Université de Genève et spécialiste du droit de l’aménagement, l’idée de limiter la population pour garantir une occupation rationnelle du sol n’est qu’une «intuition enjôleuse».

Le Temps: Les prévisions statistiques ont longtemps sous-estimé la croissance de la population. Sauf pour l’aménagement du territoire, ce qui a conduit à un surdimensionnement de la zone à bâtir. Comment l’expliquer?

Alexandre Flückiger: L’explication se trouve dans les intérêts en présence. Les propriétaires avaient intérêt à voir augmenter la valeur de leurs terrains en les plaçant en zone constructible. Quant aux autorités, elles tenaient à rassurer la population, à ne pas exacerber les sentiments anti-étrangers. En 1984, l’Office fédéral de la statistique (OFS) pronostiquait une baisse de la population après l’an 2000! Personne ne s’est vraiment préoccupé de l’incohérence de ces estimations statistiques.

– Le lancement des récentes initiatives contre la surpopulation ne consacre-t-il pas l’échec de l’aménagement du territoire, dont un objectif est de lutter contre l’étalement urbain?

– Ce sont surtout les initiatives sur les résidences secondaires ou celle sur le paysage qui exprimaient cette frustration. Je crois qu’Ecopop vise d’abord la protection des ressources naturelles. Le lancement de son initiative serait plutôt un échec du droit de l’environnement. Mais c’est vrai, les ressources territoriales et paysagères font partie des ressources naturelles. La suburbanisation est l’équivalent de la surconsommation des ressources naturelles, elle n’est pas conforme au mandat constitutionnel d’une utilisation économe du sol. Pour lutter contre cette surconsommation, le dilemme est le même: faut-il réduire le gaspillage ou réduire la population?

– Vous êtes de ceux qui préfèrent réduire le gaspillage. De quels nouveaux outils l’aménagement du territoire devrait-il se doter pour convaincre ceux qui trouvent que la barque est pleine?

– L’étalement urbain est dû à un déficit de mise en œuvre, c’est reconnu. Les zones à bâtir sont restées surdimensionnées. A défaut de mise en œuvre, des lois toujours plus sophistiquées risquent de rejoindre le sanctuaire des normes non appliquées. L’objectif devrait être de dynamiser le droit de recours des autorités fédérales, très efficace quand il est exercé – ou celui des organisations non gouvernementales, ce qui est politiquement très contesté. Le redimensionnement de la zone à bâtir est très difficile à mettre en œuvre, il demande un sacré cran politique.

– La nouvelle loi sur l’aménagement du territoire (LAT) stipule de fixer des indications quantitatives pour les surfaces affectées à l’urbanisation. N’est-ce pas un progrès?

– Malheureusement, la loi n’est pas très précise sur ce point. Le Conseil fédéral a botté en touche la tâche du dimensionnement des zones à bâtir, en la déléguant au Département fédéral de l’environnement (DETEC) et aux directeurs cantonaux des Travaux publics. La méthode de calcul est problématique: elle ne fixe pas de limites maximales en hectares, mais un quota minimal d’habitants et d’emplois que le canton doit pouvoir accueillir par rapport à des prévisions démographiques. Ainsi, les cantons ont une marge de manœuvre importante, notamment pour choisir le scénario de croissance qui figurera dans leur plan directeur. Avec le scénario moyen, treize cantons auraient une zone à bâtir nettement surdimensionnée, dont tous les Romands sauf Genève. Avec le scénario haut, ils ne seraient plus que quatre: Valais, Neuchâtel, Jura, Schaffhouse. Tant l’ordonnance que les directives sur le calcul des zones à bâtir permettent d’assouplir largement les rigidités du mécanisme.

– L’aménagement du territoire peut-il être un antidote contre le sentiment ou la crainte de la surpopulation?

– Très certainement s’il est judicieux et s’il est accompagné d’un urbanisme proposant des quartiers attractifs. Les milieux denses peuvent être agréables à vivre.

– Il y a les limites de l’aménagement du territoire, mais aussi les goûts et les moyens des habitants…

– Bien sûr, la pression sur le territoire est aussi renforcée par l’évolution des habitudes sociologiques (augmentation des divorces et des besoins en surface qui en découlent, goût pour les résidences secondaires). La consommation de sol par personne a augmenté plus rapidement que la population. Avec une croissance démographique moindre, la Suisse n’aurait pas nécessairement échappé à la suburbanisation.

– On décrit parfois le Plateau suisse comme une ville continue. Ne serait-il pas préférable qu’il continue de s’urbaniser sans trop de freins, et de protéger plutôt les autres régions?

– Je ne crois pas que les Suisses soient prêts à lire leur pays de cette manière. Peut-être par déni d’urbanité? L’horaire cadencé des CFF a certes produit l’équivalent d’un métro ouvert sur tout le Plateau, mais urbaniser densément ce dernier au détriment des régions périphériques serait antifédéraliste et anticonstitutionnel. Et oui, il y a encore sur le Plateau un immense potentiel de beaux espaces à conserver.

– Les Suisses d’aujourd’hui sont partagés entre la peur de croître et la peur de décroître…

– C’est toute l’histoire du monde! Platon, Aristote et bien sûr Malthus ont voulu limiter la population. De l’autre côté, la Bible nous dit de croître et de nous multiplier, alors que Montesquieu redoutait que la France ne se désertifie.