«La parole au peuple»: le slogan choisi par l’Action pour une Suisse indépendante et neutre (ASIN) pour son initiative touche un point sensible. En exigeant que les traités internationaux importants signés par la Suisse soient désormais tous soumis au référendum obligatoire et à la règle de la double majorité, le texte sur lequel les Suisses se prononceront le 17 juin pose la question de la souveraineté et des droits populaires dans un monde toujours plus globalisé.

L’ASIN veut enrayer de nouveaux abandons de souveraineté au moment précis où ce terme, et la dénonciation de ce qu’il représente, est entré dans le vocabulaire des extrêmes politiques, et pas seulement en Suisse. C’est d’abord, bien sûr, une intégration plus poussée de la Suisse avec l’Union européenne que l’ASIN cherche à rendre plus difficile encore. Acceptés de justesse en 2005 à la suite d’un référendum facultatif, les Accords de Schengen/Dublin n’avaient pas recueilli une majorité des cantons et n’auraient donc pas passé la rampe.

Pour les initiants, il n’y a d’alternative qu’entre le renforcement des droits populaires et la dissolution de la souveraineté suisse au sein des instances internationales, l’OMC, l’ONU, l’UE, ou entre les mains des juges «étrangers» – c’est à ceux de Strasbourg que pense l’ASN au premier chef. Mais comme l’observe Francesco Maiani, professeur assistant à l’Idheap, la Suisse est déjà l’un des pays au monde à avoir le plus démocratisé sa politique étrangère (lire l’interview ci-dessous). De nombreux traités peuvent déjà faire l’objet d’un référendum facultatif, l’adhésion à l’EEE a été soumise au référendum obligatoire, et une adhésion à l’UE le serait évidemment aussi, si, très hypothétiquement, elle devait un jour revenir à l’agenda politique. Aux yeux des adversaires de l’initiative – le Conseil fédéral et les Chambres, les milieux économiques et tous les grands partis à l’exception de l’UDC –, il n’y a pas de nécessité d’aller plus loin.

Francesco Maiani n’est pas le seul à mettre en évidence un paradoxe: en renforçant les droits populaires, on risque d’affaiblir la souveraineté. «On ne peut avoir plus de démocratie directe sans courir le risque d’un affaiblissement de la position du gouver­nement dans les négociations ­internationales», analysait le politologue Wolf Linder dans Le Temps en septembre dernier. Hostile à l’initiative de l’ASIN, Wolf Linder ne pense pas pour autant que la démocratie directe devrait s’effacer devant l’internationalisation du droit. Pendant 150 ans, notait-il, les droits populaires ont servi à l’opposition d’instrument contre le gouvernement et le parlement; aujourd’hui, ils deviennent un droit d’opposition contre la globalisation. «Contrairement au Conseil fédéral, développe Wolf Linder, je suis d’avis que les droits populaires devraient être maintenus en cas d’adhésion à l’UE. D’abord parce que vouloir les restreindre est le moyen le plus sûr de ne jamais adhérer, ensuite parce que l’exercice des droits populaires, si la Suisse était membre de l’UE, ouvrirait un espace de négociation avec Bruxelles.»

Au demeurant, les traités internationaux ne sont que l’une des facettes de la globalisation du droit, mais la seule sur laquelle l’initiative aurait un impact si elle était acceptée. Car la souveraineté évolue aussi sous l’influence d’autres modalités de production de normes juridiques échappant complètement au schéma du référendum sur les traités internationaux. Les règles édictées par le Comité de Bâle, remarque Francesco Maiani, destinées à renforcer la régulation des marchés financiers, en sont une bonne illustration. Ces règles sont élaborées au sein d’un club réunissant les banquiers centraux. Elles sont décidées hors du cadre démocratique et parlementaire classique, celui-ci n’étant sollicité que si la législation de chaque Etat doit être adaptée.

On ne compte plus non plus les adaptations spontanées des législations nationales pour les rendre compatibles les unes avec les autres et faciliter ainsi les échanges. C’est ce que le Conseil fédéral appelle, dans le jargon de ses rapports sur l’Europe, la «reprise autonome» du droit communautaire. L’exemple le plus connu, l’adoption du principe du Cassis de Dijon, l’a bien montré: l’internationalisation du droit peut s’accomplir par la législation nationale elle-même sans aucune contrainte juridique extérieure. Et il n’y a pas eu de référendum obligatoire sur le Cassis de Dijon.

En voulant renforcer les droits populaires, on risque d’affaiblir la souveraineté