Mercredi 25 juin 2014, entre 7h et 8h du matin, c’est un Didier Burkhalter optimiste qui rentre de Vienne après avoir rencontré le président russe Vladimir Poutine dont il a obtenu le soutien pour la libération d’otages détenus dans le Donbass ukrainien. Dans l’avion, celui qui est aussi président de la Confédération et de l’OSCE cette année-là, n’a guère le temps de se réjouir d’une possible désescalade dans ce conflit. Déjà, le patron des Affaires étrangères doit se replonger dans le principal dossier qu’il pilote, celui des relations avec l’Union européenne (UE). Il s’est fixé un objectif ambitieux: «Je veux renouveler la voie bilatérale pour vingt ans», promet-il.

Sept ans plus tard, c’est raté! A moins d’un miracle auquel même les pro-européens ne croient plus, le Conseil fédéral ne paraphera pas le projet d’accord institutionnel. Au sein du collège, plus personne n’y croit vraiment. Quant aux partis, tout comme les partenaires sociaux, ils sont tous très divisés. Dans ces conditions, le président de l’Union syndicale suisse (USS) Pierre-Yves Maillard pose la question cruciale. «Ne vaut-il pas mieux arrêter l’exercice que prendre le risque d’un accord rejeté massivement en votation, ce qui permettrait à l’UDC d’imposer son agenda européen pour vingt ans?»

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1. La Suisse était demanderesse

L’histoire de cet accord-cadre, c’est une addition de grands malentendus qui s’enchaînent sur plus d’une décennie. Contrairement à ce que l’on croit généralement, l’idée est née en Suisse au début des années 2000. Le premier à interroger le Conseil fédéral à ce sujet est le sénateur Philipp Stähelin (PDC/TG) en 2005. Cette même année, la cheffe du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), Micheline Calmy-Rey, l’évoque avec la commissaire européenne Benita Ferrero-Waldner. «Un accord international qui assure une stabilité juridique protège davantage un petit pays qu’un grand», rappelle un diplomate.

Mais, rapidement, Bruxelles va faire sienne cette idée. En 2007, l’UE s’attaque aux régimes fiscaux cantonaux, puis manifeste sa mauvaise humeur à propos des mesures d’accompagnement touchant les entreprises européennes qui doivent s’annoncer huit jours à l’avance lorsqu’elles détachent des travailleurs en Suisse. «Une mesure disproportionnée et discriminatoire», dénonce-t-elle. Elle sait pourtant aussi se montrer pragmatique lorsque la situation l’exige. La Suisse étant un pays tiers, les deux parties doivent trouver une solution pour faciliter les contrôles douaniers et ainsi éviter de gigantesques bouchons de poids lourds à la frontière: ce sera l’«accord 24 heures», signé en 2009. Pour la première fois, la Suisse signe un accord prévoyant une reprise dynamique – mais pas automatique – de l’acquis européen. Celui-ci prévoit déjà une cour arbitrale en cas de litige.

En 2010, Micheline Calmy-Rey alerte le Conseil fédéral sur le fait que le bilatéralisme sectoriel n’est plus la «voie royale» dont se gargarisaient volontiers ses partisans. «L’UE restreint considérablement les possibilités de négociation, lesquelles tendent à se limiter à la fixation de délais transitoires», peut-on lire dans un rapport du DFAE. Plusieurs eurodéputés – dont la socialiste française Pervenche Berès – critiquent l’attitude de la Suisse, accusée de cherry picking, soit de vouloir «une Europe à la carte».

C’est alors qu’entre en scène Didier Burkhalter, qui succède à Micheline Calmy-Rey à la tête des Affaires étrangères. Il fait appel à Yves Rossier comme secrétaire d’Etat, lequel signe un papier informel avec son homologue européen David O’Sullivan pour redynamiser la voie bilatérale. Lors d’entretiens exploratoires, les deux hauts fonctionnaires privilégient la Cour de justice – par rapport à la Cour de l’AELE, une organisation dont la Suisse est membre – pour dire le droit, avec la possibilité pour la Suisse de s’y soustraire au prix de mesures compensatoires.

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2. La cour arbitrale, victoire ou défaite pour la Suisse?

Sur la base d’un mandat du Conseil fédéral arrêté à fin 2013, les négociations peuvent commencer entre les deux parties. Enfin, façon de parler. Car en février 2014, le peuple accepte, à la surprise générale, l’initiative de l’UDC «Contre l’immigration de masse». Exigeant l’introduction de contingents de travailleurs européens, son texte viole à l’évidence l’accord sur la libre circulation des personnes (LCP) et provoque une crise immédiate entre Berne et Bruxelles. Le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker s’exclame: «A Bruxelles, même les amis de la Suisse ne la comprennent plus.»

C’est le début d’une «ère de glaciation» qui durera trois ans entre les deux parties: comme la Suisse ne peut plus signer l’extension de la LCP à la Croatie, l’UE suspend la participation des chercheurs travaillant dans les hautes écoles helvétiques à ses programmes de recherche tout comme les négociations dans d’autres accords sectoriels, par exemple l’électricité. Le 2 février 2015, une photo résume à elle seule le désamour. Jean-Claude Juncker claque une bise sur la joue de la présidente de la Confédération Simonetta Sommaruga qui tente en vain de s’esquiver. Alors que le Conseil fédéral échoue à sortir de l’impasse, le parlement finit par trouver une porte de sortie de crise. Pour mettre en œuvre l’initiative de l’UDC, il adopte une clause de sauvegarde unilatérale excluant tout contingent, mais incluant une «préférence suisse» à l’emploi.

Une embellie se dessine alors: l’UE débloque les dossiers suspendus et accorde à la Suisse ce qu’elle s’était toujours refusée à concéder. Dans le mécanisme de règlement des litiges, elle accepte en mars 2017 le principe d’une cour arbitrale, formée d’un juge choisi par la Suisse, un deuxième par l’UE et un troisième par ces deux derniers. Ainsi, la Cour européenne de justice interpréterait toujours le droit européen. Mais en dernier ressort, c’est la cour arbitrale qui trancherait sur la proportionnalité des «mesures de rééquilibrage». La diplomatie suisse, à commencer par le secrétaire d’Etat et «négociateur en chef» alors en poste, Jacques de Watteville, considère cette concession comme «une grande victoire».

Mais en Suisse, elle est bien la seule à l’interpréter ainsi. «Cette cour arbitrale n’en serait une que sur le papier. Il s’agirait plutôt d’un colosse aux pieds d’argile contraint de suivre l’interprétation de la Cour de justice de l’UE. Quant aux «mesures de rééquilibrage», elles sont en réalité des sanctions qu’un peuple libre et souverain ne peut accepter. Ce serait la fin de notre démocratie directe», déclare le président de l’UDC Marco Chiesa. L’UDC eurosceptique n’est pas la seule à poser cette question de la souveraineté, qui déchire tous les partis, à l’exception des vert’libéraux. Face à autant de scepticisme dans ce dossier, Didier Burkhalter préfère démissionner en juin 2017: il invoque des «raisons personnelles».

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3. Pas d’accord à l’aéroport de Zurich

En visite en Suisse en novembre, Jean-Claude Juncker annonce que cet «accord d’amitié» peut être finalisé au début de l’année suivante, un agenda qui paraît très ambitieux à la présidente de la Confédération Doris Leuthard. Un an plus tard survient un nouveau malentendu. Le 23 novembre 2018, à l’aéroport de Zurich et dans la plus grande discrétion, le nouveau ministre des Affaires étrangères, Ignazio Cassis, rencontre le commissaire européen Johannes Hahn, qui pilote le dossier pour l’UE. Celui-ci considère que le projet d’accord est désormais «définitif», alors que la Suisse affirme que des points restent ouverts, comme la question de la protection des salaires. Même le secrétaire d’Etat Roberto Balzaretti, censé avoir «finalisé» le texte au niveau technique des négociations, ne l’a pas paraphé. Le 7 décembre, le Conseil fédéral ne fait que «prendre connaissance» du projet d’accord. A Bruxelles, Jean-Claude Juncker s’en désole, alors qu’il a parlé 23 fois à quatre présidents suisses et que nous avons mené 32 cycles de négociation. Que d’énergie perdue!

Et maintenant? Ce mercredi 31 mars, le Conseil fédéral a reparlé d’Europe, mais sans prendre de décision définitive sur l’accord. Cheffe du groupe parlementaire des vert’libéraux, Tiana Moser espère que le gouvernement aura le courage d’aller de l’avant. «La stabilisation et le développement de la voie bilatérale ne peuvent être atteints que par un accord institutionnel. Ce serait un constat de faillite que de déclarer à l’avance que cet accord n’a aucune chance devant le peuple. D’une part, la Suisse a obtenu plusieurs concessions importantes, et, d’autre part, les sondages sur la poursuite de la voie bilatérale sont plutôt positifs», commente-t-elle.

Le président de l’USS Pierre-Yves Maillard, intransigeant sur la question des salaires mieux protégés par les mesures d’accompagnement que dans l’UE par les directives sur les travailleurs détachés, ne partage pas cette analyse. Il voit dans la Cour de justice de l’UE «un acteur clé des libéralisations» qui s’immisce parfois dans les législations nationales sur requête de la Commission européenne. «L’UE veut massivement réduire l’intensité du contrôle du travail détaché et faire contrôler la proportionnalité de nos mesures, affirme-t-il. Avec notre coût de la vie si élevé, nous devons garder un contrôle autonome de nos salaires.»

Reste à savoir quel sera le plan B au cas où la voie bilatérale ne sera pas renouvelée pour vingt ans, selon le vœu cher à Didier Burkhalter. Pour le moment, il n’y en a aucun.