Le Conseil fédéral ne veut plus d’une loi sur la protection de la souveraineté suisse. Il a fait volte-face et abandonné un projet qu’il avait pourtant appelé de ses vœux dans le sillage du conflit fiscal avec les Etats-Unis. Tombée le même jour que la mise en œuvre de l’initiative «Contre l’immigration de masse», sa décision de renoncer à légiférer est passée inaperçue.

Elle est pourtant surprenante. Car le Conseil fédéral lui-même avait admis, rappelle le conseiller national Christian Lüscher (PLR/GE), l’utilité d’une loi pour encadrer l’application du fameux article 271 du Code pénal utilisé pour autoriser les banques à collaborer avec le Département américain de la justice. Les commissions de gestion abondaient dans le même sens.

L’élu avait alors repris la balle au bond. La motion qu’il a déposée au nom du groupe PLR a été acceptée par les deux Chambres – avec l’aval du Conseil fédéral. Son idée: avec une loi, le Conseil fédéral sera mieux armé pour résister aux pressions exercées sur la Suisse.

Aujourd’hui, tout ou presque repose sur cet article 271, qui punit quiconque aura effectué sans droit, sur le territoire suisse, un acte relevant de la puissance publique pour le compte d’une autorité étrangère. A contrario, l’acte est légal si une autorisation est donnée du côté suisse. Mais qui peut la donner et surtout à quelles conditions? C’est ce que le projet devait préciser.

En réalité, «la question de savoir s’il était opportun et nécessaire de légiférer a été d’emblée controversée», nuance Luzius Mader, directeur suppléant de l’Office fédéral de la justice. L’ancrage dans la loi du pouvoir exercé par le Conseil fédéral pour autoriser la coopération avec des autorités étrangères est à double tranchant, explique le haut fonctionnaire. Cela ne renforce pas forcément la position du Conseil fédéral.

Une loi axée exclusivement sur la défense de la souveraineté aurait donné lieu, politiquement, à des malentendus et n’aurait pas été judicieuse, explique Luzius Mader. Le projet élaboré par les services de Simonetta Sommaruga comprenait donc également d’autres volets. Il entendait notamment faciliter la coopération administrative des autorités suisses avec leurs homologues étrangères, et proposait la ratification de deux Conventions du Conseil de l’Europe dans ce domaine.

Mais au fil de travaux, l’utilité même de la future loi s’est peu à peu réduite. En effet, des réglementations spéciales – en particulier les textes qui vont servir de base à l’échange automatique d’informations fiscales, mais aussi la convention avec l’UE en matière de coopération entre les autorités de concurrence, approuvée par le parlement – ont limité d’autant le champ d’application de la future loi.

Le projet a-t-il voulu réunir des aspects trop disparates? Le fait est que les avis qui se sont exprimés lors de la procédure de consultation ont fait ressortir des oppositions difficiles à concilier. L’UDC a sèchement rejeté le projet, les milieux économiques se sont montrés réservés, regrettant en particulier l’absence de dispositions spéciales protégeant les juristes d’entreprises, les syndicats déplorant, eux, une protection insuffisante de l’ensemble des employés.

Face à une partie qui s’annonçait difficile à gagner, Simonetta Sommaruga a préféré proposer au Conseil fédéral de renoncer. Et celui-ci a entériné le choix du DFJP d’arrêter les frais.

Il n’y aura donc pas de loi pour encadrer les pouvoirs du Conseil fédéral, alors même que le programme de régularisation du Département américain de la justice auquel vont continuer à participer pour de longs mois encore une centaine de banques suisses exige de leur part une coopération extrêmement étendue avec Washington.

D’autres dispositions déjà en vigueur, notamment dans la loi sur l’organisation de l’administration et du gouvernement, posent déjà certaines limites aux pouvoirs du Conseil fédéral, relève Luzius Mader. Quant à la question des juristes d’entreprises qui inquiétait tellement les milieux économiques, elle sera reprise à l’occasion de la refonte totale de la loi sur les avocats. Et pour ce qui touche à la protection des employés dont les données seraient transmises à l’étranger, «une jurisprudence est en train de se créer». Les premières décisions du Tribunal fédéral viennent en effet de tomber.

Christian Lüscher, lui, «prend acte» de la décision du Conseil fédéral, tout en jugeant que «c’est une erreur». La question, promet-il, sera analysée une nouvelle fois au sein du parlement dès la session qui s’ouvre la semaine prochaine. Détail piquant, relève le Genevois: le même Conseil fédéral défend l’idée qu’une base légale est nécessaire pour qu’il puisse continuer à bloquer les avoirs de potentats, alors que la question, techniquement, est similaire.

Les avis exprimés lors de la consultation ont fait ressortir des oppositions difficiles à concilier