Selon Michael Ambühl, ancien secrétaire d’Etat et aujourd’hui directeur de la Chaire de négociation et de gestion des conflits (Necom) de l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich, une approche par branches économiques ou par régions aurait davantage de chances de respecter l’accord sur la libre circulation des personnes qu’une clause de sauvegarde nationale. Il a présenté lundi le résultat de ses recherches, effectuées sur mandat du Conseil d’Etat tessinois.

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L’accord bilatéral est assez restrictif. Il dit que des «mesures appropriées» ne peuvent être prises par le comité mixte Suisse/UE qu'«en cas de difficultés sérieuses d’ordre économique ou social». Il précise aussi qu’elles doivent «être limitées, dans leur champ d’application et leur durée» et perturber le moins possible l’accord lui-même. Dans son premier rapport, il proposait de recourir au taux de migration nette pour déterminer si l’immigration en provenance de 32 pays de l’UE et de l’AELE devait être freinée. Si ce taux est sensiblement supérieur au taux moyen de ces 32 Etats, la Suisse pourrait agir, concluait-il en substance.

Distinguer les frontaliers des autres migrants

Confronté à une immigration frontalière particulièrement forte, le Tessin a donné mandat à Michael Ambühl d’évaluer un dispositif régional ou sectoriel, ce que ce dernier appelle la «clause de sauvegarde bottom up». Cette solution lui paraît pertinente. Et cela pour plusieurs raisons. Premièrement, elle part de la réalité du terrain et tient compte des spécificités régionales. L’équipe du professeur Ambühl fait remarquer que «la Suisse pourrait avoir des difficultés à démontrer» qu’elle rencontre des «difficultés socio-économiques au niveau national». C’est précisément pour cela qu’une analyse ciblée sur les régions ou les branches paraît pertinente. La situation du Tessin est en effet très différente de celle de la Suisse. Tous les indicateurs – taux de chômage, part de travailleurs frontaliers, niveau des salaires – sont moins favorables que dans le reste du pays.

Deuxièmement, le ciblage régional et sectoriel permet d’établir une distinction entre les frontaliers et les autres catégories de migrants. Par conséquent, il est aussi possible d’ajuster les mesures à prendre en fonction de leurs situations spécifiques. Dans chaque cas, l’étude fait également une distinction entre mesures autonomes et celles qui devraient faire l’objet de négociations avec l’UE.

Selon le modèle étudié, des mesures d’accompagnement internes peuvent être décrétées pour les régions ou les branches particulièrement sous pression: élargissement de la portée et de la durée des conventions collectives de travail, participation financière de la Confédération (par la péréquation, par le financement de postes d’inspecteurs ou des offices de placement), exigences accrues pour les attestations exigées des frontaliers.

La préférence nationale plutôt que les contingents

Comme mesure externe, Michael Ambühl préconise de recourir à la préférence nationale plutôt qu’aux contingents. En clair, l’employeur devrait prouver qu’il a «cherché des résidents» pour un poste avant de recruter un frontalier. Pour les autres catégories de migrants, des mesures ciblées sur une région ou sur un corps de métier paraissent moins adéquates. L’ancien secrétaire d’État précise qu’il est difficile de savoir si cette démarche peut être acceptée par l’UE. Seules les négociations permettront de le savoir, souligne-t-il.

L’étude du NECOM a passé au scanner 48 branches sectorielles et sept régions plutôt que les cantons. Elle justifie ce choix par des motifs statistiques. Certaines données, comme l’Enquête suisse sur la structure des salaires (ESS), n’existent pas à l’échelle cantonale. Elle a pris en compte le taux de chômage, le taux de frontaliers et le niveau comparatif des salaires. Lorsque ces indicateurs diffèrent «fortement» de la moyenne européenne, on peut alors parler de situation exceptionnelle conforme à l’accord sur la libre circulation.

Textile et informatique-horlogerie

La combinaison de ces trois indicateurs débouche sur les constats suivants. Sur le plan sectoriel, le Tessin aurait pu prendre des mesures internes pour 14 branches en 2013, 12 en 2014 et 19 en 2015. Quant aux mesures externes (préférence nationale), le canton aurait pu y recourir pour un secteur économique (textile) en 2013, 2 (textile et informatique-horlogerie) en 2014 mais aucun en 2015.

Si le modèle était appliqué de manière géographique, le Tessin aurait pu activer des mesures internes en 2008, 2009, 2013, 2014 et 2015 et accorder la préférence indigène en 2014 et en 2015.

En conclusion, le NECOM juge que «cette approche ciblée pourrait contribuer à l’acceptabilité générale d’une clause de sauvegarde» par l’UE. L’institut se défend de mener une «diplomatie parallèle». Il précise bien qu’il a agi sur mandat du Tessin et renvoie la question de la faisabilité de cette solution à d’éventuelles négociations avec l’UE.