Le successeur de Pascal Couchepin qui sera élu mercredi n’arrivera pas, au gouvernement, dans le meilleur des mondes. Au cours des derniers mois, la crise financière, l’abandon historique d’une définition du secret bancaire qualifiée jusqu’ici de non négociable et surtout l’épisode libyen – pas encore clos – ont durement éprouvé le fonctionnement du Conseil fédéral.

Comme chaque crise ou presque qu’a dû affronter l’exécutif fédéral dans le passé, mais sans qu’il en soit jamais ressorti un changement d’une quelconque ampleur, les récentes turbulences ont eu pour effet de mettre une nouvelle fois en relief les faiblesses d’un gouvernement sans maître véritable, chargé de créer de l’unité à partir d’une disparité sciemment organisée entre ses membres.

Et, comme chaque fois, le débat sur la réforme du gouvernement a refait surface, un débat dans lequel, d’ailleurs, le conseiller aux Etats neuchâtelois Didier Burkhalter, l’un des deux candidats du PRD, s’est beaucoup profilé ces dernières années.

Que faire pour rendre le gouvernement plus uni et plus réactif? Renforcer la présidence, comme le préconise le Neuchâtelois? En allonger le mandat? Augmenter le nombre de secrétaires d’Etat? Celui des conseillers fédéraux? Les thérapies évoquées sont diverses, mais le diagnostic désespérément immuable: accaparés par la gestion toujours plus lourde de leur département, de plus en plus sollicités à l’étranger par une action politique qui s’internationalise toujours davantage, les conseillers fédéraux n’ont pas assez de temps à consacrer à la réflexion et aux décisions stratégiques, d’autant plus difficiles à prendre que le Conseil fédéral n’est pas un gouvernement hiérarchisé mais un collège d’égaux.

«Tout le monde est d’accord pour dire que ça ne va pas, il n’y a aucun doute là-dessus.» Pour l’ancien secrétaire d’Etat à la recherche Charles Kleiber, c’est une évidence: le fonctionnement du Conseil fédéral – et il a eu tout loisir de l’observer de près – est totalement inadapté aux réalités actuelles.

Le gouvernement lui-même l’a admis: les tâches de l’Etat fédéral ne cessent d’augmenter et avec elles le poids de l’administration, d’où le risque d’une gestion départementale et non plus gouvernementale des problèmes, reconnaissait-il dans son message aux Chambres en 2001 relatif à «la réforme de la direction de l’Etat».

Par ailleurs, il n’est pratiquement plus un dossier qui ne possède pas une dimension internationale. Les réunions se tiennent de plus en plus à un niveau ministériel, ce qui requiert la présence d’un conseiller fédéral. Il n’y en a que sept alors que les Etats étrangers disposent souvent de vingt, trente ou quarante ministres ou secrétaires d’Etat susceptibles de représenter le gouvernement. Encore faut-il que chacun des conseillers fédéraux possède suffisamment l’anglais, et certains témoignages à ce sujet ne sont pas rassurants.

A ces difficultés s’ajoutent maintes contraintes intérieures, les relations avec les cantons notamment, mais aussi le travail parlementaire, en commission ou en plénum, où la présence du conseiller fédéral concerné est également requise, là aussi.

Pour remédier à toutes ces difficultés, la réforme de 2001 proposait la désignation de ministres délégués pour épauler les conseillers fédéraux. Elle a été sèchement renvoyée au gouvernement trois ans plus tard par les Chambres. Motif: le Conseil fédéral donnait l’impression de ne plus savoir ce qu’il se voulait exactement – il faut dire qu’il était représenté par Christoph Blocher qui n’était pas exactement un partisan convaincu d’un gouvernement plus fort.

Après l’échec en votation populaire d’une réforme visant à augmenter sensiblement le nombre de secrétaires d’Etat, en 1996, le projet de 2001 a donc suivi le sort qui semble s’attacher à toutes les tentatives de repenser le système.

Pourquoi? Les causes, pense Charles Kleiber, sont profondes: la charge d’un conseiller fédéral est telle, dit-il, qu’elle finit par tuer l’envie et détruire l’énergie nécessaire pour concevoir un autre mode de fonctionnement. La routine et le confort de l’exercice du pouvoir font le reste.

Il faut veiller, avertit pourtant l’ancien chancelier de la Confédération François Couchepin, à ne pas confondre les questions de personnes et les problèmes de structures. «Le Conseil fédéral a su réagir à la crise bancaire en proposant des mesures pour renforcer UBS dont d’autres pays se sont ensuite inspirés. Il faut croire que le gouvernement n’a pas si mal fonctionné dans ce cas-là», note celui qui fut vice-chancelier de 1981 à 1991, puis chancelier jusqu’en 1999. S’il soutient pleinement la nécessité de renforcer le collège gouvernemental par des secrétaires d’Etat, il rappelle aussi qu’il y eut une époque où la collégialité fonctionnait. «J’ai pu constater dans mes fonctions que les décisions où le Conseil fédéral devait voter parce qu’il ne trouvait pas de consensus étaient en général de mauvaises décisions. Mais la recherche du consensus dépend aussi du charisme du président, et de l’esprit de collégialité qui anime les membres du gouvernement. Et ça, c’est une question de personnes, pas de structures. Ce n’est pas en renforçant les pouvoirs du président qu’on y parvient forcément.»